Consé­quences juri­diques de l’édification d’un mur dans le ter­ri­toire pales­tinien occupé

en l’affaire des consé­quences juri­diques de l’édification d’un mur dans le ter­ri­toire pales­tinien occupé (requête pour avis consultatif).

La Cour dit que l’édification d’un mur par Israël dans le ter­ri­toire pales­tinien occupé, et le régime qui lui est associé, sont contraires au droit inter­na­tional ; elle précise les consé­quences juri­diques résultant de cette illicéité.

Dans cet avis, la Cour dit à l’unanimité qu’elle est com­pé­tente pour répondre à la demande d’avis consul­tatif soumise par l’Assemblée générale des Nations Unies et décide par qua­torze voix contre une de donner suite à cette demande.

Elle y répond de la façon sui­vante

"A. Par qua­torze voix contre une,

L’édification du mur qu’Israël, puis­sance occu­pante, est en train de construire dans le ter­ri­toire pales­tinien occupé, y compris à l’intérieur et sur le pourtour de Jérusalem-​​Est, et le régime qui lui est associé, sont contraires au droit international » ;

"B. Par quatorze voix contre une,

Israël est dans l’obligation de mettre un terme aux vio­la­tions du droit inter­na­tional dont il est l’auteur ; il est tenu de cesser immé­dia­tement les travaux d’édification du mur qu’il est en train de construire dans le ter­ri­toire pales­tinien occupé, y compris à l’intérieur et sur le pourtour de Jérusalem-​​Est, de déman­teler immé­dia­tement l’ouvrage situé dans ce ter­ri­toire et d’abroger immé­dia­tement ou de priver immé­dia­tement d’effet l’ensemble des actes légis­latifs et régle­men­taires qui s’y rap­portent, confor­mément au para­graphe 151 du présent avis » ;

"C. Par quatorze voix contre une,

Israël est dans l’obligation de réparer tous les dom­mages causés par la construction du mur dans le ter­ri­toire pales­tinien occupé, y compris à l’intérieur et sur le pourtour de Jérusalem-​​Est » ;

"D. Par treize voix contre deux,

Tous les Etats sont dans l’obligation de ne pas recon­naître la situation illicite découlant de la construction du mur et de ne pas prêter aide ou assis­tance au maintien de la situation créée par cette construction ; tous les Etats parties à la qua­trième convention de Genève relative à la pro­tection des per­sonnes civiles en temps de guerre, du 12 août 1949, ont en outre l’obligation, dans le respect de la Charte des Nations Unies et du droit inter­na­tional, de faire res­pecter par Israël le droit inter­na­tional huma­ni­taire incorporé dans cette convention » ;

"E. Par quatorze voix contre une,

L’Organisation des Nations Unies, et spé­cia­lement l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité, doivent, en tenant dûment compte du présent avis consul­tatif, exa­miner quelles nou­velles mesures doivent être prises afin de mettre un terme à la situation illicite découlant de la construction du mur et du régime qui lui est associé. »

Raisonnement de la Cour

L’avis consul­tatif se divise en trois parties : com­pé­tence et oppor­tunité judi­ciaire, question de la licéité de l’édification par Israël d’un mur dans le ter­ri­toire pales­tinien occupé et consé­quences juri­diques des vio­la­tions constatées.

Compétence de la Cour et opportunité judiciaire

La Cour indique que lorsqu’elle est saisie d’une demande d’avis consul­tatif, elle doit d’abord déter­miner si elle a com­pé­tence pour donner cet avis. Elle dit que l’Assemblée générale, qui a sol­licité l’avis par sa réso­lution ES-​​10/​14 du 8 décembre 2003, est auto­risée à le faire en vertu du para­graphe 1 de l’article 96 de la Charte.

La Cour, comme elle l’a parfois fait par le passé, donne ensuite cer­taines indi­ca­tions quant à la relation entre la question faisant l’objet de la demande d’avis et les acti­vités de l’Assemblée générale. Elle observe que l’Assemblée générale, en demandant un avis à la Cour, n’a pas outre­passé sa com­pé­tence telle que limitée par le para­graphe 1 de l’article 12 de la Charte, aux termes duquel l’Assemblée ne doit faire aucune recom­man­dation à l’égard d’un dif­férend ou d’une situation pour les­quels le Conseil de sécurité remplit ses fonc­tions, à moins que ce dernier ne lui en fasse la demande.

La Cour se réfère en outre au fait que l’Assemblée générale a adopté la réso­lution ES-​​10/​14 lors de sa dixième session extra­or­di­naire d’urgence, convoquée sur la base de la réso­lution 377 A (V) ¾ qui prévoit que lorsque le Conseil de sécurité manque à s’acquitter de sa res­pon­sa­bilité prin­cipale dans le maintien de la paix et de la sécurité inter­na­tio­nales, l’Assemblée générale peut immé­dia­tement exa­miner la question afin de faire des recom­man­da­tions aux Etats Membres. La Cour dit que les condi­tions prévues par cette réso­lution étaient rem­plies lors de la convo­cation de la dixième session extra­or­di­naire d’urgence ; elles l’étaient en par­ti­culier au moment où l’Assemblée générale a décidé de lui demander un avis, le Conseil de sécurité étant alors dans l’incapacité d’adopter une réso­lution portant sur la construction du mur du fait du vote négatif d’un membre permanent.

La Cour rejette encore l’argument selon lequel un avis ne pourrait être donné en l’espèce, au motif que la demande ne por­terait pas sur une question juridique.

Ayant établi sa com­pé­tence, la Cour s’interroge sur l’opportunité de rendre l’avis sol­licité. Elle rap­pelle que l’absence de consen­tement d’un Etat à sa juri­diction conten­tieuse est sans effet sur la com­pé­tence qu’elle a de donner un avis consul­tatif. Elle ajoute que rendre un avis n’aurait pas pour effet en l’espèce de tourner le principe du consen­tement au règlement judi­ciaire, étant donné que la question qui fait l’objet de la demande de l’Assemblée générale s’inscrit dans un cadre plus large que celui du dif­férend bila­téral entre Israël et la Palestine, et qu’elle inté­resse direc­tement l’Organisation des Nations Unies. La Cour ne retient pas davantage l’argument selon lequel elle devrait s’abstenir de donner l’avis consul­tatif sol­licité parce qu’il pourrait faire obs­tacle à un règlement poli­tique négocié du conflit israélo-​​palestinien. Elle affirme par ailleurs dis­poser de ren­sei­gne­ments et d’éléments de preuve suf­fi­sants pour lui per­mettre de donner l’avis et sou­ligne qu’il revient à l’Assemblée générale d’apprécier l’utilité de ce dernier. La Cour conclut de ce qui précède qu’il n’existe pas de raison décisive l’empêchant de donner l’avis demandé.

Licéité de l’édification par Israël d’un mur dans le ter­ri­toire pales­tinien occupé

Avant de se pencher sur les consé­quences juri­diques de l’édification du mur (terme qu’a choisi d’utiliser l’Assemblée générale et qui est repris dans l’avis, dans la mesure où d’autres mots parfois employés, pris dans leur acception phy­sique, ne sont pas plus exacts), la Cour examine si l’édification du mur est ou non contraire au droit international.

Elle détermine les règles et prin­cipes de droit inter­na­tional appli­cables pour répondre à la question posée par l’Assemblée générale. La Cour men­tionne tout d’abord, en se référant au para­graphe 4 de l’article 2 de la Charte des Nations Unies et à la réso­lution 2625 (XXV) de l’Assemblée générale, les prin­cipes de l’interdiction de la menace ou de l’emploi de la force et de l’illicéité de toute acqui­sition de ter­ri­toire par ces moyens, qui reflètent le droit inter­na­tional cou­tumier. Elle cite également le principe du droit des peuples à dis­poser d’eux-mêmes, qui a été consacré dans la Charte et réaf­firmé par la réso­lution 2625 (XXV). S’agissant du droit inter­na­tional huma­ni­taire, la Cour men­tionne les dis­po­si­tions du règlement de La Haye de 1907, qui ont acquis un caractère cou­tumier, ainsi que celles de la qua­trième convention de Genève relative à la pro­tection des per­sonnes civiles en temps de guerre de 1949, qui est appli­cable dans les ter­ri­toires pales­ti­niens qui étaient avant le conflit armé de 1967 à l’est de la ligne de démar­cation de l’armistice de 1949 (ou « Ligne verte ») et qui ont à l’occasion de ce conflit été occupés par Israël. La Cour relève encore que des ins­tru­ments relatifs aux droits de l’homme (pacte inter­na­tional relatif aux droits civils et poli­tiques, pacte inter­na­tional relatif aux droits écono­miques, sociaux et culturels et convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant) s’appliquent dans le ter­ri­toire pales­tinien occupé.

La Cour vérifie si la construction du mur a violé les règles et prin­cipes sus­men­tionnés. Elle fait d’abord observer que le tracé du mur tel qu’il a été fixé par le Gou­ver­nement israélien incorpore dans la « zone fermée » (c’est-à-dire située entre le mur et la « Ligne verte ») environ 80 % des colons ins­tallés dans le ter­ri­toire pales­tinien occupé. Rap­pelant que le Conseil de sécurité a qua­lifié la poli­tique d’Israël consistant à établir des colonies de peu­plement dans ce ter­ri­toire de « vio­lation fla­grante » de la qua­trième convention de Genève, la Cour dit que ces colonies ont été ins­tallées en mécon­nais­sance du droit inter­na­tional. Elle fait en outre état de cer­taines craintes exprimées devant elle que le tracé du mur préjuge la fron­tière future entre Israël et la Palestine ; elle estime que la construction du mur et le régime qui lui est associé « créent sur le terrain un « fait accompli » qui pourrait fort bien devenir per­manent, auquel cas, … la construction [du mur] équi­vau­drait à une annexion de facto ». La Cour relève que le tracé choisi pour le mur consacre sur le terrain les mesures illé­gales prises par Israël et déplorées par le Conseil de sécurité en ce qui concerne Jéru­salem et les colonies de peu­plement, et conduit à de nou­velles modi­fi­ca­tions dans la com­po­sition démo­gra­phique du ter­ri­toire pales­tinien occupé. Elle dit que la « construction du mur, s’ajoutant aux mesures prises anté­rieu­rement, dresse … un obs­tacle grave à l’exercice par le peuple pales­tinien de son droit à l’autodétermination et viole de ce fait l’obligation incombant à Israël de res­pecter ce droit ».

La Cour examine ensuite les infor­ma­tions qui lui ont été fournies quant à l’impact de la construction du mur sur la vie quo­ti­dienne des habi­tants du ter­ri­toire pales­tinien occupé (des­truction ou réqui­sition de biens privés, res­tric­tions à la liberté de cir­cu­lation, confis­cation de terres agri­coles, blocage de l’accès aux points d’eau impor­tants, etc.). Elle dit que la construction du mur et le régime qui lui est associé sont contraires aux dis­po­si­tions per­ti­nentes du règlement de La Haye de 1907 et de la qua­trième convention de Genève ; qu’ils entravent la liberté de cir­cu­lation des habi­tants du ter­ri­toire telle que garantie par le pacte inter­na­tional relatif aux droits civils et poli­tiques ; et qu’ils entravent l’exercice par les inté­ressés des droits au travail, à la santé, à l’éducation et à un niveau de vie suf­fisant tels que pro­clamés par le pacte inter­na­tional relatif aux droits écono­miques, sociaux et culturels et la convention relative aux droits de l’enfant. Enfin, la Cour dit que cette construction et ce régime, com­binés à l’établissement des colonies de peu­plement, tendent à modifier la com­po­sition démo­gra­phique du ter­ri­toire pales­tinien occupé et qu’ils sont de ce fait contraires à la qua­trième convention de Genève et aux réso­lu­tions per­ti­nentes du Conseil de sécurité.

La Cour relève que cer­tains ins­tru­ments du droit huma­ni­taire et des droits de l’homme contiennent des clauses de limi­tation ou de déro­gation pouvant être invo­quées par les Etats parties, notamment lorsque des impé­ratifs mili­taires ou des néces­sités de sécurité nationale ou d’ordre public l’exigent. Elle indique ne pas être convaincue que la pour­suite des objectifs de sécurité avancés par Israël néces­sitait l’adoption du tracé choisi pour le mur et, ne retenant aucune de ces clauses, dit que la construction du mur constitue « une vio­lation par Israël de diverses obli­ga­tions qui lui incombent en vertu des ins­tru­ments appli­cables de droit inter­na­tional huma­ni­taire et des droits de l’homme ».

La Cour estime enfin qu’Israël ne saurait se pré­valoir du droit de légitime défense ou de l’état de nécessité, comme excluant l’illicéité de la construction du mur. Elle en conclut que la construction du mur et le régime qui lui est associé sont contraires au droit international.

Conséquences juridiques des violations constatées

La Cour dis­tingue les consé­quences juri­diques de ces vio­la­tions pour Israël et pour les autres Etats.

Sur le premier point, elle dit qu’Israël doit res­pecter le droit à l’autodétermination du peuple pales­tinien et les obli­ga­tions aux­quelles il est tenu en vertu du droit huma­ni­taire et des droits de l’homme. Israël doit également mettre un terme à la vio­lation de ses obli­ga­tions inter­na­tio­nales, telle qu’elle résulte de la construction du mur en ter­ri­toire pales­tinien occupé, et doit en consé­quence cesser immé­dia­tement les travaux d’édification du mur, déman­teler immé­dia­tement les por­tions de l’ouvrage situées dans le ter­ri­toire pales­tinien occupé et abroger immé­dia­tement ou priver immé­dia­tement d’effet l’ensemble des actes légis­latifs et régle­men­taires adoptés en vue de l’édification du mur et de la mise en place du régime qui lui est associé, sauf dans la mesure où de tels actes demeurent per­ti­nents dans le contexte du respect, par Israël, de ses obli­ga­tions en matière de répa­ration. Israël doit en outre réparer tous les dom­mages causés à toutes les per­sonnes phy­siques ou morales affectées par la construction du mur.

S’agissant des consé­quences juri­diques pour les autres Etats, la Cour dit que tous les Etats sont dans l’obligation de ne pas recon­naître la situation illicite découlant de la construction du mur et de ne pas prêter aide ou assis­tance au maintien de la situation créée par cette construction. Elle dit par ailleurs qu’il appar­tient à tous les Etats de veiller, dans le respect de la Charte des Nations Unies et du droit inter­na­tional, à ce qu’il soit mis fin aux entraves, résultant de la construction du mur, à l’exercice par le peuple pales­tinien de son droit à l’autodétermination. Elle ajoute que tous les Etats parties à la qua­trième convention de Genève ont l’obligation, dans le respect de la Charte et du droit inter­na­tional, de faire res­pecter par Israël le droit inter­na­tional huma­ni­taire incorporé dans cette convention.

Enfin, la Cour estime que l’ONU, et spé­cia­lement l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité, doivent, en tenant compte de l’avis consul­tatif, exa­miner quelles nou­velles mesures doivent être prises afin de mettre un terme à la situation illicite découlant de la construction du mur et du régime qui lui est associé.

La Cour conclut en disant que la construction du mur doit être replacée dans un contexte plus général. A cet égard, elle relève qu’Israël et la Palestine ont « l’obligation de res­pecter de manière scru­pu­leuse le droit inter­na­tional huma­ni­taire ». Selon la Cour, seule la mise en oeuvre de bonne foi de toutes les réso­lu­tions per­ti­nentes du Conseil de sécurité est sus­cep­tible de mettre un terme à la situation tra­gique dans la région. La Cour appelle également l’attention de l’Assemblée générale sur la « nécessité d’encourager [l]es efforts en vue d’aboutir le plus tôt pos­sible, sur la base du droit inter­na­tional, à une solution négociée des pro­blèmes pen­dants et à la consti­tution d’un Etat pales­tinien vivant côte à côte avec Israël et ses autres voisins, et d’assurer à chacun dans la région paix et sécurité ».

Composition de la Cour

La Cour était composée comme suit :

M. Shi, pré­sident ; M. Ranjeva, vice-​​président ; MM. Guillaume, Koroma, Vere­sh­chetin, Mme Higgins, MM. Parra-​​Aranguren, Kooi­jmans, Rezek, Al-​​Khasawneh, Buer­genthal, Elaraby, Owada, Simma et Tomka ; M. Cou­vreur, greffier.

M. Koroma, Mme Higgins et MM. Kooi­jmans et Al-​​Khasawneh, juges, joignent à l’avis consul­tatif les exposés de leur opinion indi­vi­duelle. M. Buer­genthal, juge, y joint une décla­ration. MM. Elaraby et Owada, juges, joignent à l’avis les exposés de leur opinion individuelle.