Le Comité pour l’exercice des droits inaliénables du peuple palestinien a été créé en 1975 par la résolution 3376 de l’Assemblée générale des Nations Unies, dans laquelle celle-ci a également demandé au Comité de la conseiller sur des programmes destinés à permettre au peuple palestinien d’exercer ses droits inaliénables, y compris le droit à l’autodétermination sans ingérence extérieure, le droit à l’indépendance et à la souveraineté nationales et le droit au retour des Palestiniens dans leurs foyers et vers leurs biens, d’où ils ont été déplacés. Depuis, l’Assemblée a adopté chaque année une résolution renouvelant le mandat du Comité.
Résumé exécutif
Première partie
Cette étude examine deux questions centrales. Premièrement, elle demande si les mesures d’annexion de facto et de jure d’Israël, la poursuite de la colonisation et l’occupation prolongée du territoire palestinien - la Cisjordanie, y compris Jérusalem-Est, et la bande de Gaza - rendent l’occupation illégale au regard du droit international. Deuxièmement, l’étude examine la question soulevée par les implications découlant d’un constat d’occupation illégale. Si une occupation peut devenir illégale, quelles en seraient les conséquences juridiques pour tous les États et les Nations unies, compte tenu, entre autres, des règles et principes du droit international, y compris, mais sans s’y limiter, la Charte des Nations unies, la quatrième Convention de Genève, le droit international des droits de l’Homme, les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité, de l’Assemblée générale et du Conseil des droits de l’Homme, ainsi que l’avis consultatif de la Cour internationale de justice du 9 juillet 2004.
L’étude établit qu’il existe deux motifs clairs en droit international pour déterminer quand une occupation belligérante peut être qualifiée d’illégale. Premièrement, lorsqu’une occupation belligérante fait suite à un usage interdit de la force équivalant à un acte d’agression, cette occupation est illégale ab initio. Deuxièmement, lorsqu’une occupation belligérante fait suite à un recours autorisé à la force en cas de légitime défense en vertu de l’article 51 de la Charte des Nations unies, mais qu’elle est ensuite menée ultra vires des principes et règles du droit international humanitaire et en violation des normes impératives du droit international, la poursuite de l’occupation peut s’apparenter à un recours inutile et disproportionné à la force en cas de légitime défense. L’étude examine les violations par Israël des normes impératives du droit international, l’interdiction de l’acquisition de territoire par la force, le droit à l’autodétermination et l’interdiction de la discrimination raciale et de l’apartheid, en tant qu’indicateurs d’une occupation administrée en violation des principes de nécessité et de proportionnalité pour un usage de la force en légitime défense.
Partie II - La nature de l’occupation belligérante
La deuxième partie de l’étude fournit une introduction thématique de la nature juridique de l’occupation belligérante et de l’approche divergente d’Israël à l’égard de l’occupation de la Palestine. Pour ce faire, elle examine de manière générale les principes qui sous-tendent les lois régissant l’occupation belligérante, présente la théorie de l’occupation belligérante comme illégale en vertu du jus bello, et met en lumière la pratique et la jurisprudence internationales classant les occupations belligérantes comme illégales en vertu du jus ad bellum. En outre, l’étude présente les principes fondamentaux des politiques et positions officielles d’Israël sur la nature de l’occupation belligérante de la Palestine, son entreprise de colonisation et son annexion du territoire palestinien.
Les lois régissant l’occupation belligérante établissent un certain nombre de principes importants, notamment la nature temporaire ou de facto de l’occupation consacrée par l’article 42 du Règlement de La Haye (1907), qui stipule que "le territoire est considéré comme occupé lorsqu’il est effectivement placé sous l’autorité de l’armée ennemie." Ainsi, bien que l’autorité gouvernementale puisse être "temporairement perturbée ou territorialement restreinte" pendant une occupation belligérante, "l’État reste la même personne internationale". La puissance occupante n’acquiert donc pas la souveraineté sur le territoire occupé, mais est plutôt obligée d’administrer le territoire en mettant en balance les intérêts supérieurs de la population occupée et ceux de la nécessité militaire, en vertu du principe de conservation limitative. De manière significative, la présente étude met en lumière les positions des principales autorités en matière de droit international qui considèrent que la pratique de l’"occupation prolongée" a concerné des occupations ne dépassant pas quatre ou cinq ans, comme l’occupation de la Belgique par l’Allemagne pendant la Première Guerre mondiale, qui a duré quatre ans, ou l’occupation de la Norvège par l’Allemagne pendant la Seconde Guerre mondiale, qui a duré cinq ans. L’ancien rapporteur spécial des Nations unies, Michael Lynk, observe que les occupations modernes conformes aux principes du droit d’occupation "n’ont pas dépassé 10 ans, y compris l’occupation américaine du Japon, l’occupation alliée de l’Allemagne de l’Ouest et l’occupation de l’Irak par les Américains."
Le fait que les occupations belligérantes puissent être considérées comme illégales n’est pas propre à Israël. Par exemple, dans l’affaire des activités armées sur le territoire du Congo (2005), la Cour internationale de justice a estimé que l’occupation de l’Ituri par l’Ouganda "violait le principe du non-recours à la force dans les relations internationales et le principe de non-intervention." Parallèlement, le Conseil de sécurité des Nations unies a condamné l’"occupation illégale" du Koweït par l’Irak et l’"administration illégale" de la Namibie par l’Afrique du Sud. L’Assemblée générale des Nations unies, quant à elle, a appelé les États tiers à ne pas "reconnaître comme légale la situation résultant de l’occupation des territoires de la République d’Azerbaïdjan" et a condamné le Portugal pour avoir "perpétué son occupation illégale" de la Guinée-Bissau. De même, la Commission des droits de l’Homme des Nations unies a dénoncé la "poursuite de l’occupation illégale du Kampuchea par le Viêt Nam". En 1977, l’Assemblée générale s’est déclarée profondément préoccupée "par le fait que les territoires arabes occupés depuis 1967 continuent, depuis plus de dix ans, d’être sous l’occupation illégale d’Israël et que le peuple palestinien, après trois décennies, est toujours privé de l’exercice de ses droits nationaux inaliénables." De même, les préambules des résolutions successives du Conseil économique et social des Nations unies font référence à "l’impact sévère de l’occupation israélienne illégale en cours et de toutes ses manifestations."
Enfin, la section II se termine par une présentation des politiques et des positions d’Israël sur la nature de son administration du territoire palestinien, la légalité des colonies et l’annexion de Jérusalem. Par exemple, le ministère israélien des affaires étrangères considère qu’il existe des "revendications concurrentes" sur la Cisjordanie qui "devraient être résolues dans le cadre des négociations du processus de paix", y compris en ce qui concerne les colonies. Néanmoins, Israël n’applique pas la quatrième convention de Genève (1949) au territoire occupé car elle n’a pas été transposée dans son droit interne ; en outre, sur le plan politique, Israël conteste l’application de la convention en se fondant sur sa théorie du "souverain manquant". Par ailleurs, Israël considère Jérusalem occupée comme "la capitale éternelle et indivise d’Israël" et explique que Jérusalem a été "réunifiée" en 1967 "à la suite de la guerre des six jours lancée contre Israël par le monde arabe".
Partie III - Légalité de l’occupation
La partie III présente deux motifs distincts en vertu du jus ad bellum pour lesquels une occupation par un belligérant peut être considérée comme illégale, que ce soit dès le début ou à partir d’un temps ultérieur de l’occupation. Premièrement, une occupation résultant d’un acte d’agression est illégale ab initio. L’article 2, paragraphe 4, de la Charte des Nations unies dispose que "tous les membres s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations unies." La responsabilité pénale peut être engagée pour des actes d’occupation agressive. Par exemple, le Tribunal militaire international de Nuremberg a considéré que l’Autriche était "occupée conformément à un plan commun d’agression."
Deuxièmement, une occupation belligérante peut être menée d’une manière qui équivaut à un usage non nécessaire et disproportionné de la force en cas de légitime défense. La jurisprudence de la Cour internationale de justice fournit ici des indications utiles sur la proportionnalité. Par exemple, dans l’affaire Nicaragua, la Cour internationale de justice a considéré que "la réaction des États-Unis dans le contexte de ce qu’ils considéraient comme de la légitime défense s’est poursuivie longtemps après la période pendant laquelle une attaque armée présumée du Nicaragua pouvait raisonnablement être envisagée." En outre, dans l’affaire des armes nucléaires, la Cour internationale de justice a suggéré qu’un recours à la force devait satisfaire "en particulier aux principes et aux règles du droit humanitaire" pour constituer un recours licite à la force en cas de légitime défense. Cette étude suggère que la violation par la puissance occupante des principes et règles du droit international humanitaire et des normes impératives du droit international constitue un indicateur fort du caractère disproportionné d’un recours à la force. Ces violations comprennent les annexions de facto et de jure de territoires, l’acquisition illégale de territoires par l’usage de la force, le déni du droit à l’autodétermination et l’administration du territoire occupé en violation de l’interdiction de la discrimination raciale et de l’apartheid.
Après avoir établi les deux motifs d’occupation illégale en vertu du jus ad bellum, l’étude examine, en tant que motif d’illégalité distinct et ultérieur, la violation par la puissance occupante du droit externe à l’autodétermination de la Palestine en tant que territoire sous mandat. L’article 1(2) de la Charte des Nations Unies prévoit le droit à l’autodétermination des peuples, une norme de jus cogens du droit international qui impose des obligations aux États erga omnes. Le droit à l’autodétermination a une résonance particulière pour les territoires sous mandat, dont le droit à l’autodétermination est considéré au niveau international comme une "confiance sacrée" jusqu’à la pleine indépendance. En tant que tel, le processus colonial ne peut être considéré comme pleinement achevé que lorsque le droit à l’autodétermination a été exercé par les habitants de la colonie. L’avis consultatif sur le Sud-Ouest africain constitue le principal exemple d’occupation illégale d’un territoire sous mandat, considéré par la Cour internationale de justice comme illégal ab initio. Cependant, alors que le Sud-Ouest africain était un territoire sous mandat, maintenu sous occupation après la fin du mandat, il peut être distingué de la Palestine, qui est un territoire sous mandat maintenu sous occupation belligérante dans le contexte d’un conflit armé international. Néanmoins, si l’occupation est administrée d’une manière qui nie l’exercice du droit du peuple à l’autodétermination externe et à la souveraineté, cela peut également être considéré comme une violation de la "confiance sacrée". En fonction des circonstances donnant lieu à la violation de l’autodétermination, l’occupation pourrait être illégale soit ab initio, soit à un moment ultérieur.
Partie IV - Preuves pour soutenir la conclusion selon laquelle l’occupation israélienne est devenue illégale
La partie IV fournit la base factuelle permettant d’étayer la conclusion selon laquelle l’occupation israélienne est illégale. L’étude présente des preuves claires et convaincantes qu’Israël a attaqué l’Égypte en premier, dans un acte d’agression, rendant l’occupation qui en découle illégale dès le départ. Lors de la réunion du Conseil de sécurité sur le sujet en 1967, l’argument de la légitime défense anticipée a été rejeté comme étant incompatible avec la Charte des Nations unies. Israël a fondé ses arguments de légitime défense sur deux motifs : premièrement, le blocus du détroit de Tiran par l’Égypte constituait un acte d’agression ; deuxièmement, ses actions étaient une réponse aux attaques transfrontalières des colonnes blindées égyptiennes. Toutefois, le blocus du détroit de Tiran par l’Égypte était essentiellement un blocus égyptien de sa propre mer en réponse à une menace d’attaque de la part d’Israël, à la différence du "blocus des ports ou des côtes" d’Israël. Comme le note Schwarzenberger, "l’article 51 de la Charte autorise la préparation à la légitime défense." Les mesures préparatoires prises par un État en vue de la légitime défense comprennent des mesures de précaution spéciales dans ses eaux territoriales. Néanmoins, le ministère israélien des affaires étrangères a ouvertement publié qu’il avait attaqué l’Égypte à titre préventif, déclarant : "Israël a anticipé l’attaque inévitable en frappant les forces aériennes égyptiennes alors que leurs avions étaient encore au sol." Compte tenu de l’interdiction des frappes préventives, l’attaque d’Israël contre l’Égypte pourrait constituer un recours illégal à la force, ce qui rendrait l’occupation ultérieure illégale.
L’étude examine en outre la violation par Israël de trois normes impératives du droit international qui indiquent que l’occupation belligérante est administrée d’une manière qui viole les principes de nécessité et de proportionnalité pour la légitime défense. Premièrement, l’étude établit qu’en 1967, Israël a annexé de jure Jérusalem-Est avec l’adoption de la loi 5727-1967 relative à l’ordonnance sur les municipalités (amendement n° 6) ; puis, en 1980, en vertu de sa "Loi fondamentale : Jérusalem", Israël a revendiqué constitutionnellement la ville en tant que "capitale d’Israël", démontrant ainsi sa volonté d’acquérir le territoire de manière permanente. L’étude conclut également qu’Israël a annexé de facto la zone C de la Cisjordanie. En 1967, le conseiller juridique du ministère israélien des affaires étrangères a communiqué, dans un câble classifié, les raisons annexionnistes pour lesquelles Israël ne pouvait pas appliquer la quatrième convention de Genève (1949) : "Nous devons laisser ouvertes toutes les options concernant les frontières, nous ne devons pas reconnaître que notre statut dans les territoires administrés est simplement celui d’une puissance occupante." Pendant des décennies, les gouvernements israéliens successifs ont mis en œuvre des plans directeurs pour coloniser la Cisjordanie. En 1992, sur les 70 000 hectares de terres palestiniennes de la zone C, seuls 12 % restaient disponibles pour le développement palestinien après qu’Israël se les soit appropriés en tant que "terres d’État". Dans le même temps, Israël a radicalement modifié la démographie de la zone C, en y transférant plus de 500 000 colons juifs israéliens - une mesure irréversible aux conséquences permanentes, qui témoigne de l’expression de la souveraineté. Entre-temps, Israël applique directement à la Cisjordanie un certain nombre de ses lois nationales, notamment la loi sur l’enseignement supérieur et la loi sur le tribunal des affaires administratives.
Deuxièmement, la conduite d’Israël dans l’administration de la Palestine occupée, caractérisée par la nature prolongée de l’occupation et par ses politiques et ses plans de construction de colonies, est une autre preuve de la violation du droit à l’autodétermination. Compte tenu de la durée considérable de l’occupation belligérante d’Israël, quelque 56 ans après la résolution 242 (1967) du Conseil de sécurité appelant à son "retrait", 45 ans après les accords de Camp David mettant fin au conflit avec l’Égypte et 39 ans après l’accord de paix sur le Jourdain, il est clair que la menace initiale présumée ayant incité Israël à recourir à la force dans le cadre d’une légitime défense préventive a complètement et irrévocablement pris fin. Dans le même temps, le zonage par Israël des biens immobiliers palestiniens en vue de l’établissement de colonies résidentielles, agricoles, industrielles et touristiques, de réserves naturelles et archéologiques et de zones de tir militaires, a entraîné l’appropriation de plus de 100 000 hectares de terres palestiniennes privées et publiques et la démolition de plus de 50 000 habitations palestiniennes depuis 1967. L’étude avance que les modifications par Israël des faits sur le terrain, l’effacement de la présence palestinienne et l’ingérence dans le processus démocratique sont mises en oeuvre pour compromettre la viabilité de la Palestine en tant qu’État indépendant, en niant le droit collectif du peuple palestinien à l’autodétermination.
Troisièmement, il est de plus en plus reconnu qu’Israël mène des politiques et des pratiques d’apartheid discriminatoires à l’encontre des Palestiniens des deux côtés de la ligne verte. En particulier, Israël confère des droits aux Juifs israéliens et pratique une discrimination systématique à l’encontre des Palestiniens. La loi sur l’acquisition des terres (5713-1953), par exemple, facilite l’aliénation des terres palestiniennes confisquées au profit de diverses institutions de l’État israélien, dont l’Autorité pour le développement. Des organisations parapubliques, telles que l’Agence juive et l’Organisation sioniste mondiale, sont chargées de procéder à une discrimination matérielle, notamment par l’attribution de terres palestiniennes confisquées à des Juifs israéliens. Dans le même temps, les Juifs israéliens peuvent revendiquer la propriété de biens résidentiels palestiniens dans la partie occupée de Jérusalem-Est en vertu de la loi sur les questions juridiques et administratives (1970). Les gouvernements successifs ont cherché à créer une majorité démographique juive et à réduire et éliminer les Palestiniens. En vertu de la loi israélienne sur le retour (1950), "tout Juif a le droit de venir dans ce pays en tant qu’oleh" et la citoyenneté israélienne est "accordée à tout Juif qui a exprimé son désir de s’installer en Israël." Dans le même temps, quelque sept millions de réfugiés palestiniens se voient refuser leur droit au retour, dont 450 000 Palestiniens déplacés en tant que réfugiés pendant la Naksa découlant de la guerre des six jours de 1967. Ces pratiques indiquent notamment qu’Israël administre le territoire palestinien occupé sous un régime de discrimination raciale systématique et d’apartheid.
La section conclut que la violation par Israël de l’interdiction de l’annexion, le déni de l’exercice du droit à l’autodétermination et l’application d’un régime d’apartheid en Palestine occupée peuvent indiquer ensemble une administration illégale mala fide du territoire occupé, en violation des principes d’immédiateté, de nécessité et de proportionnalité de la légitime défense. L’étude examine ensuite les effets d’une occupation de mauvaise foi sur l’exercice du droit externe à l’autodétermination des peuples. En raison du statut de la Palestine en tant qu’ancien territoire sous mandat, la communauté internationale continue d’avoir l’obligation internationale, en tant que "confiance sacrée" envers le peuple palestinien, "de ne reconnaître aucun changement unilatéral dans le statut du territoire." L’idée que les territoires occupés ou les anciens territoires sous mandat reviendraient à un statut colonial a été écartée de manière définitive dans l’avis consultatif sur le Sud-Ouest africain. Dans ce cas, la Cour internationale de justice a expliqué que "l’acceptation de la thèse du gouvernement sud-africain sur ce point aurait entraîné le retour des territoires sous mandat au statut colonial et le remplacement virtuel du régime des mandats par l’annexion, résolument exclue en 1920". Il est important de noter que la situation en Palestine a été reconnue comme un cas "concernant le droit à l’autodétermination des peuples sous domination coloniale ou étrangère" qui n’a pas encore été réglé. En tant que telle, l’occupation de mauvaise foi du territoire palestinien par Israël, qui le traite comme un "territoire contesté" avec un "souverain manquant" et qui s’accompagne d’annexions de jure et de facto, de manipulations démographiques et d’entreprises de colonisation, entre autres violations, viole le droit permanent à l’autodétermination et à la souveraineté du peuple palestinien en tant que territoire sous mandat.
Partie V - Obligation de mettre fin à l’occupation illégale
Le droit international sur la responsabilité des États exige d’Israël qu’il cesse de commettre des actes internationalement illicites et qu’il offre "des assurances et des garanties appropriées de non-répétition." De manière significative, la Cour internationale de justice a estimé que l’Afrique du Sud avait l’obligation de "retirer son administration du territoire de la Namibie" et, de la même manière, a encouragé dans l’affaire Chagos à ce que l’administration britannique de l’archipel des Chagos prenne fin "aussi rapidement que possible". Pour la Palestine, une restitution appropriée peut donc prendre la forme de la libération des prisonniers politiques palestiniens, de la restitution des biens, y compris des biens culturels saisis par les autorités d’occupation, du démantèlement des colonies israéliennes illégales en Cisjordanie occupée et à Jérusalem-Est, de la levée du blocus de la bande de Gaza, du démantèlement du régime institutionnalisé de lois, de politiques et de pratiques d’apartheid discriminatoires et du démantèlement de l’administration d’occupation. Étant donné qu’Israël n’a pas mis en œuvre l’avis consultatif préalable sur la construction du mur d’annexion, les assurances et les garanties de non-répétition pourraient constituer une solution insuffisante. Il pourrait également être nécessaire de créer une commission arbitrale neutre chargée d’examiner les réclamations de masse découlant des conséquences des violations commises par la puissance occupante. Notamment, une étude réalisée en 2019 par la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement a conclu que le coût fiscal cumulé de l’occupation israélienne pour l’économie palestinienne au cours de la période 2000-2019 est estimé à 58 milliards de dollars. Dans la bande de Gaza, les coûts économiques de l’occupation pour la période 2007-2018 ont été estimés à 16,7 milliards de dollars. L’exploitation et le développement empêché des ressources naturelles ont coûté à l’économie palestinienne 7,162 milliards de dollars sur 18 ans en recettes gazières provenant de la mer de Gaza et 67,9 milliards de dollars en recettes pétrolières provenant du champ pétrolifère de Meged à Rantis. Au total, depuis 1948, les pertes subies par la Palestine sont estimées à plus de 300 milliards de dollars.
L’étude souligne que l’occupation illégale d’Israël et ses violations des normes impératives du droit international ont des conséquences internationales, et que les États tiers et la communauté internationale sont tenus de mettre fin à l’administration illégale du territoire occupé. Ce faisant, cette étude souligne les exigences d’une désoccupation et d’une décolonisation complètes du territoire palestinien, en commençant par le retrait immédiat, inconditionnel et total des forces d’occupation israéliennes et le démantèlement de l’administration militaire. Le retrait, en tant que fin d’un acte internationalement illicite, ne peut faire l’objet de négociations. Des sanctions et contre-mesures complètes, y compris des restrictions économiques, des embargos sur les armes et la rupture des relations diplomatiques et consulaires, doivent être mises en œuvre immédiatement, en tant que réponse erga omnes des États tiers et de la communauté internationale aux graves violations par Israël des normes impératives du droit international. La communauté internationale doit prendre des mesures immédiates en vue de la réalisation des droits collectifs du peuple palestinien, y compris des réfugiés et des exilés de la diaspora, en commençant par un plébiscite organisé sous la supervision des Nations unies, afin d’entreprendre l’achèvement de la décolonisation.
Signicativement, la résolution 2334 (2016) du Conseil de sécurité a exhorté, sans délai, à des efforts internationaux et diplomatiques pour mettre un "terme à l’occupation israélienne qui a commencé en 1967." Cependant, ces efforts diplomatiques depuis les années 1990 semblent être fondés sur une formule douteuse "terre contre paix", qui, si elle était utilisée pour priver la population palestinienne protégée de ses droits inaliénables à l’autodétermination et à la souveraineté permanente sur les ressources nationales, constituerait également un fait internationalement illicite. En tant que telle, l’obligation de retrait de l’État d’un territoire illégalement occupé est inconditionnelle, immédiate et absolue. Les résolutions de l’Assemblée générale prévoient des conditions importantes pour le "retrait inconditionnel et total" d’Israël, ce qui signifie que le retrait ne doit pas faire l’objet de négociations, mais qu’il s’agit plutôt de mettre fin à un fait internationalement illicite.
Conclusion
La feuille de route la plus visionnaire pour la désoccupation et la décolonisation du territoire palestinien se présente sous la forme d’une riche tapisserie de recommandations d’États tiers et de recommandations internationales avancées dans les affaires des Chagos et de la Namibie. Il est également clair que le droit général sur la responsabilité des États pour des violations graves de normes impératives du droit international peut s’inspirer des résolutions du Conseil de sécurité "en tant qu’idée générale applicable à toutes les situations créées par des violations graves", y compris l’interdiction de l’aide ou de l’assistance au maintien du régime illégal. Naturellement, le forum le plus approprié pour examiner la légalité de l’occupation est la Cour internationale de justice. Que l’occupation soit illégale ab initio ou qu’elle le devienne, les conséquences devraient être le retrait immédiat, inconditionnel et total des forces militaires d’Israël, le retrait des colons et le démantèlement du régime administratif militaire, avec des instructions claires selon lesquelles le retrait pour violation d’un acte internationalement illicite n’est pas sujet à négociation. Des réparations complètes et proportionnées devraient être accordées aux personnes, sociétés et entités palestiniennes concernées pour le préjudice générationnel causé par les appropriations de terres et de biens, les démolitions de maisons, le pillage des ressources naturelles, le refus du retour et d’autres crimes de guerre et crimes contre l’humanité orchestrés par Israël dans la poursuite d’objectifs colonialistes et annexionnistes d’un occupant illégal.