Les camps de réfugiés pales­ti­niens au Proche-​​Orient, entre norme du droit au retour et inté­gration socioéconomique

Par ce biais, c’est la question de l’intégration de ces camps dans leur envi­ron­nement local qui est posée, avec pour prin­cipal objet d’analyse les inter­ac­tions qui se sont déve­loppées entre leurs habi­tants, aujourd’hui au nombre d’un million quatre cent mille, soit environ un tiers de l’ensemble des refugiés enre­gistrés, et les prin­ci­pales ins­ti­tu­tions en charge de leur gestion quo­ti­dienne, soit les auto­rités des pays d’accueil et l’UNRWA [1] (UNRWA, 2007).

On essaiera en par­ti­culier de s’interroger sur l’accélération récente des travaux de réha­bi­li­tation de nom­breux camps depuis la fin des années 1990 en terme de réno­vation de l’habitat et des réseaux rou­tiers ainsi que de réfection des réseaux d’eau et d’electricité. La gestion des camps s’apparente-t-elle encore à ce que Blandine Des­tremau, se référant au cas jor­danien au début des années 1990, appelait la « repro­duction du pro­vi­soire » (Des­tremeau, B., 1994) ? Ou est-​​on entré dans une phase nou­velle d’implantation per­ma­nente des réfugiés dans leurs pays d’accueil, prélude à un règlement défi­nitif du conflit israélo-​​arabe ?

Répondre à ces inter­ro­ga­tions nécessite de revenir sur les prin­ci­pales étapes de la gestion des camps depuis 1949-​​1950, lorsque les pre­miers d’entre eux furent ins­tallés. Chacune de ces étapes, du rem­pla­cement des tentes par des unités d’habitation en dur dans les années 1950 à l’aménagement de ‘rési­dences modèle’ en Cis­jor­danie et en Syrie depuis le début des années 2000, témoigne de l’évolution du contexte poli­tique et socioé­co­no­mique dans lequel les inter­ac­tions tri­la­té­rales réfugiés/​sociétés d’accueil/UNRWA se sont inscrites.

a) L’institutionnalisation des camps (1949-​​1960)

Les camps de réfugiés pales­ti­niens dits ‘offi­ciels’ [2] s’élèvent sur des par­celles de terres d’État ou de terres privées mises à la dis­po­sition de l’UNRWA depuis mai 1950 par les auto­rités d’accueil pour y secourir les plus démunis des réfugiés : il s’agissait de leur assurer un logement gratuit et de leur faci­liter l’accès aux ser­vices de base : rations de secours, ins­truction pri­maire et pré­pa­ra­toire, et soins de santé [3]. Le séjour dans les camps ne devait être que tem­po­raire, le temps que les pro­grammes de travaux de l’UNRWA rendent les réfugiés concernés auto­nomes [4]. En 1950, les réfugiés des camps consti­tuaient environ un tiers des quelques 900 000 réfugiés alors enre­gistrés ; une pro­portion iden­tique à celle d’aujourd’hui, soit 1,356 mil­lions sur un total de 4, 5 mil­lions de réfugiés (UNRWA, 1951 : par. 16 et 25 ; UNRWA, 2007).

Plu­sieurs fac­teurs, dont les faibles capa­cités d’absorption des pays d’accueil ainsi que l’attachement massif des réfugiés des camps à leur ‘droit au retour’, finirent par mettre un terme aux vel­léités de réin­té­gration col­lective de l’UNRWA dès le fin des années 1950 (UNRWA ; 1982 : p. 97-​​104). Leur exis­tence pré­servée, les camps acquirent alors une signi­fi­cation poli­tique indis­cu­table, devenant au fil des années l’un des sym­boles les plus mar­quants de la pré­ser­vation d’une identité spé­ci­fi­quement pales­ti­nienne en exil, fondée sur la mémoire de la terre perdue de Palestine et arti­culée autour des struc­tures fami­liales ou cla­niques tra­di­tion­nelles (Dorai, K., 2005 ; Sanbar, E., 1984). [5]

Champ d’action pri­vi­légié, mais non exclusif, de l’UNRWA, les camps témoignent également de la res­pon­sa­bilité des Nations Unies dans la prise en charge huma­ni­taire et le règlement poli­tique de la question des réfugiés. [6] Malgré leur caté­go­ri­sation par les sociétés d’accueil comme des entités ‘à part’ -des poches de pau­vreté au conser­va­tisme social et à l’engagement poli­tique plus marqués-​​ les camps s’ancrèrent gra­duel­lement dans leur envi­ron­nement local. Ce pro­cessus résulta des rela­tions sociales, pro­fes­sion­nelles et poli­tiques qui s’établirent entre les réfugiés des camps et les sociétés d’accueil en fonction du statut juri­dique plus ou moins dis­cri­mi­na­toire que les légis­la­tions natio­nales leur avaient conféré, en général au nom du respect du ‘droit au retour’ : de citoyen ‘tem­po­raire’ en Jor­danie, à apa­tride dans les autres pays d’accueil (Al Hus­seini, J., 2006 : 110-​​115). [7]

En revanche, parce qu’elle impli­quait une éven­tuelle implan­tation durable des réfugiés, l’évolution infra­struc­tu­relle des camps se fit beaucoup plus len­tement. Ainsi, l’opération de rem­pla­cement des tentes par des unités d’habitation en dur, entamée en 1951, prit près de dix longues années et d’innombrables cam­pagnes de per­suasion auprès des com­mu­nautés de réfugiés. Encore plus lente fut l’harmonisation des réseaux d’électricité et des eaux potables et usées, qui fonc­tion­nèrent long­temps de manière autonome. Ainsi, le pour­centage des unités d’habitation reliées au réseau d’eau muni­cipal reste négli­geable jusqu’en 1960 ; il atteignit 10% en 1967 (en Jor­danie prin­ci­pa­lement), 25% en 1970, 50% en 1980 et entre 95% et 100% au cours des années 1990-​​2000 seulement (UNRWA, 2004). Emblèmes indé­ra­ci­nables du ‘droit au retour’, les camps se devaient de demeurer des lieux tem­po­raires, sta­tu­tai­rement isolés des muni­ci­pa­lités voi­sines. L’interdiction imposée aux réfugiés de construire le moindre étage aux unités d’habitation, illus­trent cette volonté de pré­server le caractère tem­po­raire des camps.

b) De la consolidation des camps à leur réhabilitation (1960-​​1987)

Rela­ti­vement maî­trisé durant les années 1950, le déve­lop­pement urba­nis­tique des camps se com­plexifia de manière incon­trôlée par la suite, l’UNRWA et les pays d’accueil éprouvant les plus grandes peines à gérer l’accroissement démo­gra­phique de leur popu­lation. C’est souvent de manière anar­chique que les réfugiés éten­dirent les unités habi­ta­tions, dont les pre­miers modèles, en Jor­danie par exemple, consis­taient en une pièce de 12m2 par famille de 4-​​5 membres (2 pièces pour les familles de 6-​​8 membres) dans des par­celles ne dépassant pas 80-​​100m2.  [8]

L’extension se fit d’abord hori­zon­ta­lement, restrei­gnant ainsi les voies de passage ainsi que les espaces publics ; puis ver­ti­ca­lement, en vio­lation de l’interdiction de construction d’étage(s), nuisant en cela à la qualité de l’habitat et à celle de l’hygiène publique : mau­vaise iso­lation, manque d’ensoleillement et de ven­ti­lation. Ce schéma s’étendit aux quar­tiers envi­ron­nants, à mesure que les réfugiés se sentant trop à l’étroit dans l’espace des camps en sor­tirent, souvent pour s’établir dans leur voi­sinage. Villes et camps urbains finirent souvent par ne plus constituer qu’un même bloc. Mais aux yeux des réfugiés, cette ten­dance n’augurait nul­lement la dis­so­lution des camps au sein des muni­ci­pa­lités voi­sines ; bien au contraire, les camps éten­daient leur espace ainsi que les réseaux sociaux qu’ils abritent au reste des villes.

L’émergence de la résis­tance pales­ti­nienne sous la hou­lette de l’OLP à partir des camps de réfugiés de Jor­danie et du Liban pro­voqua dès la fin des années 1960 une mutation du dis­cours pales­tinien sur les camps et leurs habi­tants. Basée sur le dyna­misme éducatif des réfugiés nés en exil, cette mutation se voulait éman­ci­pa­trice : elle visait à trans­former la repré­sen­tation des réfugiés des camps, de per­sonnes écono­mi­quement vul­né­rables et dépen­dantes de l’assistance huma­ni­taire en com­bat­tants fedayin maîtres de leur destin.

Mais elle ne concerna pas immé­dia­tement l’amélioration de l’habitat des camps : la norme rigide du ‘droit au retour’, source de pré­carité infra­struc­tu­relle, restait encore de rigueur même si, comme le nota le Com­mis­saire général de l’UNRWA au milieu des années 1970, les réfugiés plus ins­truits de la seconde géné­ration de réfugiés com­men­cèrent à s’intégrer au marché du travail régional et à pro­céder eux-​​mêmes à la réno­vation de leur unités d’habitation (UNRWA, 1973/​4 : 21, 27 ; 1974/​1975 : 29).

L’évolution des poli­tiques d’occupation israé­liennes dans la bande de Gaza dès la fin des années 1970 amena l’OLP à réviser sa position au sujet des condi­tions de vie dans les camps. En effet, dans le sillage des accords de Camp David signés avec l’Egypte en 1978, les auto­rités israé­liennes déci­dèrent de se lancer dans une stra­tégie de relo­gement volon­taire des réfugiés vers des ensembles urbains nou­vel­lement construits à l’extérieur des camps.

Fer­mement condamnés par l’OLP, ces projets connurent néan­moins un certain succès auprès des réfugiés des camps de Gaza : jusqu’à la fin des années 1980, près d’un quart d’entre eux y sous­cri­virent [9]. L’OLP tira vite les leçons de ces déve­lop­pe­ments : quand bien même l’adhésion de principe des réfugiés au ‘droit au retour’ restait entière, l’augmentation de leurs revenus depuis 1967 grâce à leur inté­gration dans les marchés du travail israélien et des pays du Golfe, conjuguée à leurs espoirs maintes fois déçus de retour rapide aux foyers ori­ginels, avait suscité des aspi­ra­tions maté­rielles dif­fi­ci­lement com­pa­tibles avec une exis­tence dans l’espace confiné et souvent insa­lubre des camps.

L’amélioration des condi­tions de vie devint donc une condition sine qua non de leur pré­ser­vation, ainsi qu’un moyen de contrer l’influence idéo­lo­gique de l’occupant israélien. Pro­fitant de fonds arabes des­tinés à sou­tenir les ins­ti­tu­tions des ter­ri­toires pales­ti­niens occupés depuis 1978, l’OLP finança durant les années 1980 plu­sieurs projets infra­struc­turels pro­posés et exé­cutés par l’UNRWA, comme l’extension et la réno­vation des ins­tal­la­tions éduca­tives et sani­taires de l’agence, le drainage des eaux stag­nantes, et la réfection d’unités d’habitation déla­brées (Al Hus­seini, J., 2000 : 57-​​58). Encore limitée aux camps de Gaza, cette approche ‘déve­lop­pe­men­ta­liste’ promue par l’OLP avec l’approbation, voire la par­ti­ci­pation, des réfugiés, s’est gra­duel­lement étendue au reste du Proche-​​Orient dès la fin des années 1980 à un rythme dicté par l’évolution du conflit israélo-​​arabe, ainsi que les intérêts des auto­rités d’accueil.

c) Le déve­lop­pement des camps comme prélude à leur dis­so­lution sym­bo­lique et phy­sique ? (1988-​​2008)

L’avènement d’un État pales­tinien que fit entrevoir la pre­mière Intifada en Cis­jor­danie et dans la bande de Gaza dès décembre 1987 incita la com­mu­nauté inter­na­tionale à y amé­liorer dura­blement les condi­tions de vie. Les camps de réfugiés, d’où partit cette Intifada, furent les pre­miers visés. Dès 1988, l’UNRWA y procéda, avec l’accord des com­mu­nautés de réfugiés, à la réno­vation de l’infrastructure phy­sique et sociale des camps. [10]

Cette approche ‘déve­lop­pe­men­ta­liste’ et par­ti­ci­pative se confirma au len­demain du lan­cement ‘pro­cessus d’Oslo’ en sep­tembre 1993. Dès décembre de cette année là, l’Assemblée Générale des Nations Unies chargea en effet l’UNRWA de « contribuer de façon décisive à imprimer un nouvel élan à la sta­bilité écono­mique et sociale des ter­ri­toires occupés » [11]. Le ‘Pro­gramme pour la mise en œuvre de la Paix’ qu’adopta alors l’UNRWA visa à l’instauration d’une infra­structure socio-​​économique per­ma­nente dans ces ter­ri­toires, en soutien à l’Autorité pales­ti­nienne, et avec l’appui actif de cette der­nière. La mise entre paren­thèse de cette dimension ‘étatique’ du mandat de l’UNRWA suite à l’éclatement de l’Intifada al-​​Aqsa en sep­tembre 2000 n’a pas empêché l’agence de continuer à y pro­mouvoir des projets inno­vants dans les camps : c’est le cas du projet de recons­truction du camp de Jenin, qui a vu son centre détruit rem­placé dès 2002 par un quartier modèle suivant une approche par­ti­ci­pative impli­quant l’ensemble des habi­tants du camp.

Paral­lè­lement, dans une pers­pective à moyen, long terme, la Banque mon­diale a financé des études concernant la trans­for­mation future des camps en quar­tiers d’habitation ‘régu­liers’ répondant aux stan­dards muni­cipaux (Krafft, N., Elwann, A., 2007 : 135-​​137).

Ecartés de cette approche déve­lop­pe­men­ta­liste centrée sur le pro­cessus de for­mation étatique pales­tinien, les autres pays d’accueil se virent plei­nement concernés dès la fin des années 1990-​​début des années 2000. Pour ces der­niers également, ce n’est plus à une repro­duction quasi-​​statique du pro­vi­soire que doit tendre la gestion des camps, mais plutôt à un amé­na­gement de ce pro­vi­soire en fonction de leurs intérêts socioé­co­no­miques et poli­tiques propres. En 1998, les auto­rités jor­da­niennes furent les pre­mières à se lancer dans une poli­tique volon­ta­riste d’amélioration des condi­tions de vie dans les camps. Ceux-​​ci furent cou­verts par l’Economic and Social Pro­duc­tivity Pro­gramme (SPP), un pro­gramme national financé par la Banque mon­diale, visant à l’amélioration des condi­tions de vie dans les poches de pau­vreté du Royaume. En l’espace de quelques années, la plupart des camps en Jor­danie ont vu leur infra­structure phy­sique et une partie de leur habitat entiè­rement rénovée. En Syrie également, l’amélioration des condi­tions de vie des réfugiés a mobilisé l’attention des autorités.

En col­la­bo­ration avec l’UNRWA, des projets d’une envergure sans pré­cédent ont été mis en œuvre. En par­ti­culier, en 2002 a débuté le relo­gement volon­taire de réfugiés du camp sur­peuplé de Neirab (région d’Alep) vers un com­plexe urbain bâti sur mesure dans le camp informel voisin de Ayn al-​​Tall, ainsi que la remise en état du réseau d’évacuation des eaux usées et des voies d’accès dans plu­sieurs camps de la région de Damas. Et même le Liban, le pays d’accueil le plus for­tement opposé à aux projets de réno­vation des camps en raison de l’implantation per­ma­nente des réfugiés que ceux-​​ci sont sus­cep­tibles d’induire, a autorisé depuis 2005 l’UNRWA à entre­prendre des travaux infra­struc­turels dans les camps du Sud-​​Liban (asphal­tages des ruelles des camps, mise sous terre des voies d’évacuation des eaux usées, etc.), ce à quoi il s’était opposé jusque-​​là. En juin 2006, ces camps ont même eu l’honneur de visites d’une délé­gation minis­té­rielle liba­naise. Celle-​​ci n’a pas manqué de s’offusquer de l’état de déla­brement des camps et de pro­mettre haut et fort une révision de la poli­tique liba­naise à ce sujet.

Cette évolution spec­ta­cu­laire de la poli­tique de gestion des camps a contribué à conso­lider leur exis­tence tout en res­pectant leurs carac­té­ris­tiques spé­ci­fiques, bien recon­nais­sables pour n’importe quel obser­vateur : entourés de fron­tières souvent invi­sibles mais par défi­nition rigides, les camps sont demeurés des espaces aux den­sités de popu­lation et à la pré­carité archi­tec­turale bien plus mar­quées qu’ailleurs [12]. Par ailleurs, les ins­tal­la­tions de l’UNRWA, parées de leurs dra­peaux au sigle des Nations Unies, sont là pour rap­peler à ceux qui n’y auraient pas été attentifs, le statut spé­ci­fique dont jouissent les camps.

Pourtant, c’est géné­ra­lement en termes de craintes et de frus­tra­tions que les réfugiés des camps, encore plus que leurs frères d’infortune vivant dans les villes et cam­pagnes des pays d’accueil, décrivent aujourd’hui leur condition. A tel point que leur accep­tation des récents travaux de réha­bi­li­tation a parfois été inter­prétée, non plus comme l’expression d’une volonté de résis­tance iden­ti­taire au nom du ‘droit au retour’, mais comme l’expression d’un esprit défai­tiste généré par les évolu­tions par­ti­cu­lières du mou­vement national pales­tinien depuis la conclusion des ‘Accords d’Oslo’ de sep­tembre 1993 : d’une part les posi­tions ‘prag­ma­tiques’ de la direction pales­ti­nienne qui a semblé plus d’une fois prête à sacrifier la question des réfugiés à l’avantage de son projet étatique en Cis­jor­danie et dans la bande de Gaza ; et d’autre part, la para­lysie des ins­ti­tu­tions poli­tiques et sociales de l’OLP dans la plupart des pays du Proche-​​Orient. A cela il faut ajouter la nou­velle trans­for­mation des repré­sen­ta­tions dont ont été l’objet les camps au sein sociétés des d’accueil. Sym­boles tra­di­tionnels de la résis­tance pales­ti­nienne depuis la fin des années 1960, ils sont rede­venus, à quelques excep­tions près, [13] des espaces de mar­gi­nalité socioé­co­no­mique obs­tacles à la pros­périté de l’ensemble du Proche-​​Orient, voire même des « camps d’internement humain » pour reprendre les termes d’un rapport préparé en 1996-​​1997 par des uni­ver­si­taires de Cis­jor­danie en col­la­bo­ration avec dif­fé­rents minis­tères de l’Autorité pales­ti­nienne (Dakkak, I. & Said N., 1997 : 73). En Jor­danie, où la plupart des camps ont été établis sur des terres privées, la menace de leur déman­tè­lement et de l’expulsion de leurs habi­tants s’est faite très précise durant la période ‘active’ du pro­cessus de paix (1994−2000), lorsque les pro­prié­taires de ces terres en ont réclamé la res­ti­tution (Feyçal, A., 1996 : 7) [14].

L’Intifada al-​​aqsa et le dérè­glement sub­sé­quent du pro­cessus de paix ont quelque peu relégué ces pers­pec­tives à l’arrière-plan. Suite aux des­truc­tions mas­sives subies par les camps de Jenin et ceux de la bande de Gaza, les camps se sont même par ins­tants réap­proprié leur aura de bastion de la résis­tance pales­ti­nienne. Mais l’avenir des camps de réfugiés et, plus géné­ra­lement, le statut per­manent des réfugiés -rési­dents des camps ou non-​​ reste bien incertain. Malgré les efforts de réno­va­tions infra­struc­turels consentis par l’UNRWA et les pays d’accueil, le stigmate de la mar­gi­na­li­sation écono­mique et sociale reste pré­do­minant [15].

C’est aujourd’hui prin­ci­pa­lement en termes de dépen­dance socioé­co­no­mique, d’insalubrité publique, de délin­quance, de pos­session illégale d’armes et, plus récemment, de foyers pri­vi­légiés d’un isla­misme radical montant que les camps sont géné­ra­lement repré­sentés (Hamarneh, A., 2002 ; Rougier, B., 2006). La dégra­dation de leur statut social a placé les réfugiés de camps devant le dilemme suivant : s’ils restent pour la plupart attachés à la pré­ser­vation du camp en tant qu’atout poli­tique col­lectif devant être pré­servé jusqu’au règlement juste de leur situation, indi­vi­duel­lement, ils se montrent beaucoup plus enclins à se reloger dans des régions ou des quar­tiers plus confor­tables, n’hésitant pas, comme cela a été remarqué dans cer­tains camps urbains de Jor­danie et du Liban, à louer et même à vendre leurs unités d’habitation à des non-​​réfugiés, dont nombres de tra­vailleurs immigrés attirés par les prix modérés pro­posés (pour le cas Jor­danien, voir Hamarneh, A., 2002 : 181-​​184). Faut-​​il voir là l’amorce d’un pro­cessus graduel de dis­so­lution des camps, indé­pen­damment de l’attachement des réfugiés à leur ‘droit au retour et à la compensation’ ?

Conclusion

Si la gestion des camps de réfugiés pales­ti­niens n’a cessé d’être marquée par la ‘norme’ du ‘droit au retour’, sa mise en œuvre a varié selon l’adaptation des réfugiés et des acteurs ins­ti­tu­tionnels impliqués à l’évolution du contexte poli­tique et socioé­co­no­mique proche-​​oriental.

Long­temps consi­dérée par les réfugiés ainsi que les auto­rités d’accueil comme une atteinte à ce droit, la réha­bi­li­tation de l’infrastructure des camps s’est ainsi muée, d’abord au cours des années 1980 dans les ter­ri­toires occupés de la bande de Gaza et de Cis­jor­danie, puis dans les autres pays du Proche-​​Orient, en support essentiel à la pré­ser­vation de ce droit : réha­bi­liter le camp, c’est en assurer la survie devant les plans d’implantation per­ma­nente envi­sagés par Israël et ses alliés. Cette évolution a garanti aux camps leur caractère tem­po­raire tout en leur conférant une cer­taine inté­gration phy­sique dans le tissu urbain des pays d’accueil.

Jusqu’aux ‘Accords d’Oslo’ de sep­tembre 1993, cette évolution stra­té­gique de la notion de réha­bi­li­tation a cor­res­pondu à l’évolution du statut socio­po­li­tique du réfugié des camps : le réfugié démuni, dépendant de l’assistance inter­na­tionale, s’émancipe dès la fin des années 1960 en se trans­formant en ‘héros’ du ‘droit au retour’ et en acteur emblé­ma­tique de la résis­tance pales­ti­nienne contre Israël. Plus pro­saï­quement, nombres de réfugiés des camps se sont intégrés d’eux-mêmes dans les pays d’accueil au gré des oppor­tu­nités socio­pro­fes­sion­nelles que ces der­niers leur ont offert.

Le pro­cessus de paix engagé suite à la conclusion des ‘Accords d’Oslo’ a rompu l’équilibre matériel et sym­bo­lique sur lequel l’intégration qua­lifiée des réfugiés des camps était basée. En remettant en cause le statut des réfugiés et celui des camps sans aucune garantie quant à leur statut per­manent, ce pro­cessus les a placés dans une situation délicate de porte-​​à-​​faux face à des sociétés d’accueil en mal de déve­lop­pement et de crois­sance écono­mique, y compris dans les ter­ri­toires de Cis­jor­danie et de Gaza sous auto­nomie palestinienne.

En attendant la conclusion (ou l’absence) d’un accord défi­nitif avec Israël, comment en effet concilier le projet de construction national-​​étatique dans l’ensemble des pays de la région, avec ses exi­gences d’intégration poli­tique et de via­bilité socio-​​économique, tout en pré­servant l’existence des camps, sym­boles du refus de l’implantation défi­nitive des réfugiés, mais également figures de mar­gi­nalité et de dépen­dance matérielle ?

Ces ques­tions nous invitent à une dis­cussion de fonds sur les moda­lités d’intégration géo­gra­phique, poli­tique, et socioé­co­no­mique des camps et de leurs habi­tants dans les sociétés d’accueil, et ce à l’échelle muni­cipale, nationale et régionale. A cet égard, il convient de se départir des approches ‘essen­tia­listes’ souvent adoptées par ceux qui, des acteurs poli­tiques ou huma­ni­taires aux cher­cheurs, tendent à pro­duire une repré­sen­tation figée des camps en termes exclusifs de ‘non-​​lieux’, de ‘camps d’internement’ ou, à l’inverse, de ‘lieux de mémoire’, selon leurs orien­ta­tions idéo­lo­giques et/​ou théoriques.

Comme l’a montré cette contri­bution, chacune de ces repré­sen­ta­tions repré­sente seulement un aspect de la réalité com­plexe des camps, dont l’importance a varié en fonction des dif­fé­rentes phases de l’histoire agitée du Proche-​​Orient.

 [16]
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