L’Union Européenne et Israël, économie et politique

L’intervention de plus en plus par­tiale de George Bush dans le conflit israélo-​​palestinien, et tout récemment son soutien incon­di­tionnel au Premier Ministre israélien pour le « plan de désen­ga­gement »de la Bande de Gaza qu’il sou­haite, a entraîné des décla­ra­tions de désaccord légè­rement voilé des chan­cel­leries de l’Union Européenne.

« Aucune ini­tiative uni­la­térale ne peut seule mener à une paix per­ma­nente au Proche-​​Orient, tout le monde le sait » a dit Brian Cowen, le Ministre des Affaires Etran­gères irlandais, au nom des ministres des Affaires Etran­gères de l’Union Euro­péenne lors d’une confé­rence de presse le 16 avril [2004].

" On ne peut, en par­ti­culier, pré­juger de la question des fron­tières, et on doit apporter une solution juste, honnête et réa­liste au pro­blème des réfugiés".

Avec ces mots, Cowen a cri­tiqué Bush pour sa lettre qui accepte la rétention des plus grands blocs de colonies de Cis­jor­danie et qui rejette le droit au retour des Pales­ti­niens expulsés en 1948.

Bush a donné cette lettre à Sharon pendant la visite du Premier Ministre israélien à Washington le 14 avril [2004], comme partie de l’acceptation par les Etats-​​Unis du plan de retrait uni­la­téral de Gaza. Bien que Sharon n’ait pas réussi à obtenir le soutien de son propre parti, le Likoud, dans le refe­rendum du 2 mai, il a juré de pour­suivre son « désen­ga­gement », qu’il décrit comme la solution pour « mettre fin au rêve des Pales­ti­niens de revenir aux fron­tières de 1967 et d’inonder Israël de réfugiés ».

Porter préjudice aux résultats

Offi­ciel­lement, l’opinion qui court les cou­loirs du QG de l’Union Euro­péenne à Bruxelles fait écho à la rue euro­péenne dans la per­ception que l’accord Bush-​​Sharon s’éloigne de la vision qu’a l’Europe d’une paix globale et de la nature de l’état pales­tinien que cette paix peut induire.

Les opti­mistes qui n’adhèrent pas à cette vision, plus par­ti­cu­liè­rement Tony Blair, le Premier Ministre bri­tan­nique, qui a soutenu le plan de « désen­ga­gement » de Sharon et même suggéré que l’Europe le finance, ont été vivement mais poliment mis en garde par Chris Patten, le Com­mis­saire Européen aux Affaires Etran­gères, dans son dis­cours du 21 avril au Par­lement Européen.

« Je présume que ce que [les opti­mistes] ont à l’esprit, c’est une Palestine vraiment viable, » a dit Patten , « pas un ramassis de ’ban­toustans’ isolés, séparés par des chars, des colonies et des murs ».

Dans les faits pourtant, l’Union Euro­péenne ne fait pas grand chose pour empêcher la réa­li­sation de cette der­nière vision, beaucoup plus sombre. Au prin­temps 2004 l’Union Euro­péenne s’est jointe à ceux qui s’opposent aux démarches légales en cours devant la Cour Inter­na­tionale de Justice à La Haye quant à la légalité de la « bar­rière de sépa­ration » israé­lienne - tout en conti­nuant à dénoncer l’illégalité de la barrière.

Les res­pon­sables de l’Union ont jus­tifié leur position appa­remment contra­dic­toire en arguant que les fron­tières finales d’Israël et de Palestine sont « un pro­blème poli­tique » qui doit être discuté par les deux parties au conflit.

Depuis le début du pro­cessus d’Oslo en 1993, l’Union Euro­péenne a maintenu la position que les prin­cipaux points d’achoppement entre Israël et les Pales­ti­niens -les colonies, les fron­tières, les réfugiés et le statut de Jérusalem-​​ devaient être résolus par des négo­cia­tions bila­té­rales et non selon les prin­cipes du droit inter­na­tional dont elle continue néan­moins à se pré­valoir en paroles.

Paral­lè­lement à cette position, l’Union Euro­péenne a pour­suivi une poli­tique d’ « enga­gement constructif » pour tenter de pré­server et étendre les rela­tions écono­miques avec Israël.

C’est l’intention de l’Union Euro­péenne que cette poli­tique aug­mente son influence diplo­ma­tique sur Tel-​​Aviv ; à vrai dire, le com­merce est un domaine dans lequel l’Union, prin­cipal par­te­naire com­mercial d’Israël, pourrait avoir une prise consi­dé­rable sur le conflit.

Mais l’Union reste réti­cente à appliquer ses propres lois qui inter­disent les échanges pré­fé­ren­tiels avec les colonies israé­liennes en Cis­jor­danie et à Gaza. Elle cède ainsi aux demandes israé­liennes et à l’argument que toute décision qui « pré­ju­gerait » ainsi de la sou­ve­raineté israé­lienne sur la Cis­jor­danie et Gaza por­terait « pré­judice » à l’issue des négo­cia­tions finales.

De nou­veaux déve­lop­pe­ments indiquent qu’alors qu’Israël consolide son emprise sur la Cis­jor­danie avec l’accord des Etats-​​Unis, l’Europe se tient prêt à offrir une zone écono­mique confor­table à Israël.

Pas de frictions quant aux aspects techniques

A la fin décembre 2003, Ehud Olmert, Ministre israélien du Com­merce et de l’Industrie, a proposé un com­promis dans le dif­férend latent qui oppose son gou­ver­nement à l’Union Euro­péenne à propos des expor­ta­tions vers l’Union de pro­duits des colonies.

Selon toute une série d’ accords com­mer­ciaux, dont le plus récent en 1995, les mar­chands des états membres de l’Union peuvent importer des pro­duits d’Israël à un taux de taxation pré­fé­rentiel. Etant donné que l’Union Euro­péenne ne reconnaît pas les colonies dans les Ter­ri­toires Occupés comme faisant partie d’Israël, les objets qui y sont manu­fac­turés ne devraient pas être cou­verts par ce traité.

Pourtant, depuis des années, les indus­triels israé­liens basés dans les colonies ont évité les res­tric­tions en estam­pillant leurs pro­duits « fabriqué en Israël », induisant un échange annuel de deux cents mil­lions de dollars. Bien que l’Union ait choisi pendant long­temps d’ignorer le pro­blème, les pres­sions de son par­lement et des auto­rités doua­nières des pays membres, de même que la mort du « pro­cessus de paix », lui ont récemment forcé la main.

Puisque Israël refuse tou­jours de cer­tifier l’origine de ses expor­ta­tions comme le veulent les douanes euro­péennes, un certain nombre de res­pon­sables doua­niers ont com­mencé en 2003 à exiger des dépôts de taxes sur les pro­duits israéliens-​​ dont cer­tains venaient des colonies et d’autres pas.

Les pro­tes­ta­tions des indus­triels israé­liens de la bande côtière se sont mul­ti­pliées, induisant au milieu de l’hiver un com­mu­niqué d’Olmert à la Com­mission Euro­péenne, l’exécutif de l’Union.

En sub­stance, aimable mais peu précis, Olmert pro­posait qu’Israël continue à émettre des « cer­ti­ficats d’origine » des pro­duits des colonies, les disant « fabriqué en Israël », tout en acceptant d’en pré­ciser l’origine géo­gra­phique et de per­mettre ainsi aux douanes euro­péennes de repérer les pro­duits aux­quels les tarifs pré­fé­ren­tiels ne s’appliquaient pas.

Bien que la pro­po­sition n’ait guère précisé de détails, Bruxelles a donné une réponse plutôt favo­rable à l’idée d’Olmert le 31 janvier et demandé des éclair­cis­se­ments supplémentaires.

Comme le mandat de la Com­mission Euro­péenne actuelle prendra fin à l’été 2004, l’exécutif subit des pres­sions pour conclure un accord avec Israël.

Cependant, alors que les deux parties pré­tendent que le dif­férend n’est que fric­tions tech­niques, le pro­blème du com­merce avec les colonies soulève des ques­tions déli­cates sur la poli­tique euro­péenne d’ « enga­gement constructif » avec Israël. La colère res­sentie en Europe à propos du sommet Bush - Sharon a fait durcir le ton aux émis­saires européens.

« Jusqu’à main­tenant nous avions ren­forcé les rela­tions bila­té­rales avec Israël indé­pen­damment du pro­cessus diplo­ma­tique régional », dit le 22 avril Gian­carlo Che­vallard, ambas­sadeur de l’Union Euro­péenne en Israël, « à partir de ce jour cela fera partie d’ un ensemble ». A sup­poser cependant que l’Union accepte les pro­po­si­tions d’Olmert sur les pro­duits des colonies, l’Europe aura encore aboyé sans mordre.

Les « concessions douloureuses » d’Olmert

Olmert quant à lui a dit que sa démarche était « une dou­lou­reuse concession » de la part du gou­ver­nement israélien, qui a jusqu’ici refusé de faire la moindre dis­tinction entre son autorité en Israël même et dans les Ter­ri­toires Occupés.

Bien entendu, les gou­ver­ne­ments israé­liens suc­cessifs ont fait de nom­breuses dis­tinc­tions en ce qui concerne les obli­ga­tions d’Israël dans les Ter­ri­toires occupés, notamment par rapport aux traités sur les droits humains.)

Pour cer­tains membres du gou­ver­nement de Sharon, les conces­sions étaient vraiment trop dou­lou­reuses. Poussés par des repré­sen­tants furieux des colons, Silvan Shalom, le Ministre des Affaires Etran­gères a dépêché des lieu­te­nants à la presse israé­lienne pour mettre Olmert au pied du mur.

« Si vous mettez un label sur un produit, disant qu’il est fait dans le Golan ou à Barkan, ou dans la Vallée du Jourdain, vous déli­mitez les fron­tières de l’état », a dit un haut res­pon­sable du ministère des Affaires Etran­gères au Jeru­salem Post.

« Vous dites que ces régions ne font pas partie d’Israël ». Olmert n’en a pas moins tenu bon, notamment soutenu par Sharon. Il a de bonnes raisons de le faire.

En public Olmert a men­tionné le danger pour les intérêts écono­miques israé­liens repré­senté par les demandes plus grandes des douanes euro­péennes quant aux pro­duits israéliens.

En 2003 les douanes fran­çaises et espa­gnoles ont com­mencé, en imposant des droits plus élevés parce qu’elles ne pou­vaient pas être assurées que les pro­duits israé­liens ne venaient pas des colonies.

La son­nette d’alarme a com­mencé à sonner à tel-​​Aviv. Quelques 25 mil­liards de dollars en biens et ser­vices ont été échangés entre l’Europe et Israël en 2001. Pour Olmert et la plupart des hommes d’affaires israé­liens, il paraissait peu sage de mettre en danger l’ensemble de ces échanges pour éviter des taxes sur les pro­duits des colonies qui n’excèdent sans doute pas 20 à 30 mil­lions de dollars par an.

L’exemption de taxes aug­mente la com­pé­ti­tivité de nom­breuses expor­ta­tions des colonies israé­liennes sur les marchés euro­péens. Pourtant, comme Olmert s’est évertué à expliquer, sa position de « com­promis » a une signi­fi­cation très limitée, sym­bo­lique. Comme il l’a dit tout tran­quillement au Jeru­salem Post, « chacun de ces endroits fait partie d’Israël -Tel-​​Aviv, Safed, Ariel. L’estampillage indi­quera la ville ou cité et puis les pro­duits israé­liens… por­te­raient la mention « fabriqué à (la ville) sous la juri­diction des auto­rités doua­nières israéliennes ».

En d’autres termes, loin de renoncer à la juri­diction d’Israël dans les Ter­ri­toires Occupés, la pro­po­sition d’Olmert sau­ve­gar­derait le contrôle ter­ri­torial dans les traités bila­téraux avec l’Union Euro­péenne. Voici l’opinion du consultant pales­tinien en com­merce, Charles Shammas, dont l’organisation, Matin, œuvre depuis long­temps pour une appli­cation plus stricte du traité d’échanges com­mer­ciaux entre l’ Union Euro­péenne et Israël : l’Union pourrait bien se trouver « accord constructif » avec l’interprétation israé­lienne de l’étendue ter­ri­to­riale du traité à sup­poser qu’elle accepte la pro­po­sition d’Olmert.

Les douanes euro­péennes pour­raient alors trouver dif­ficile de défendre l’imposition de taxes à tous les pro­duits israé­liens si les impor­ta­teurs déci­daient de les attaquer devant les cours européennes.

Shammas pense que pour apaiser Bruxelles Olmert va offrir à l’Europe un « accord d’honneur », à savoir que Israël dis­suadera les impor­ta­teurs de se pourvoir devant les cours et qu’il ne sou­tiendra pas les actions qui y seraient lancées.

Cependant, étant donné que les auto­rités doua­nières israé­liennes ne se ver­raient pas demander, dans l’accord d’Olmert, d’adhérer à l’interprétation que fait l’Europe de l’étendue ter­ri­to­riale de l’accord, elles pour­raient continuer à tra­vailler avec les indus­tries des colonies pour limiter tout dommage causé à leurs intérêts.

Nombre de ces colonies ont déjà dit qu’elles allaient sim­plement déplacer leur adresse en Israël même tout en main­tenant leurs lieux de pro­duction dans les Ter­ri­toires Occupés - un sub­terfuge que les douanes euro­péennes auront bien du mal à démasquer sans l’aide des auto­rités israéliennes.

Dans le même temps, Olmert a promis que les indus­tries tou­chées rece­vront une com­pen­sation du gou­ver­nement. Israël pourrait aussi pro­téger des expor­ta­tions vers l’Europe, estimées à deux mil­liards de dollars, qui com­prennent une part sub­stan­tielle de la valeur ajoutée dans les colonies. A long terme, ces expor­ta­tions sont beaucoup plus vitales pour la via­bilité de l’économie des colonies que les pro­duits manu­fac­turés entiè­rement dans les Ter­ri­toires Occupés. « Il couvre de sucre une pilule empoi­sonnée », conclut Shammas.

Des contra­dic­tions embar­ras­santes

Olmert a bien jaugé l’humeur à Bruxelles, qui sou­haite ardemment la réso­lution d’un dif­férend qui est devenu une source d’embarras poli­tique consi­dé­rable. Le dif­férend sur les échanges avec les colonies a mis crûment en évidence les contra­dic­tions de la poli­tique européenne.

Les lois propres à l’Union Euro­péenne et le langage diplo­ma­tique de tous ses états membres se fondent sur le droit inter­na­tional, dont la Qua­trième Convention de Genève qui considère que les colonies sont illé­gales. L’accélération de la construction des colonies pendant les années d’Oslo et main­tenant les inva­sions blindées et les exé­cu­tions extra-​​judiciaires par le gou­ver­nement Sharon ont amené à un ques­tion­nement cri­tique au Par­lement Européen.

Cependant les efforts de la Com­mission Euro­péenne pour résoudre ce pro­blème, dès 1998, se sont heurtés au mur du refus israélien de coopérer, ren­forcé par le manque de volonté de l’exécutif européen de mettre tout son poids der­rière la Com­mission. Tech­ni­quement parlant, les vio­la­tions sys­té­ma­tiques et déli­bérées par Israël de la clause du « cer­ti­ficat d’origine » sont suf­fi­santes pour entraîner une sus­pension immé­diate de l’accord com­mercial de 1995. Mais une telle action irait à l’encontre de l’engagement constructif et met­trait également en danger le surplus com­mercial de cinq mil­liards de dollars de l’Union Euro­péenne vers Israël. « pour la Com­mission », note Shammas, « un accord quel qu’il soit vaut mieux qu’aucun accord ».

En consé­quence en 2001 les diri­geants euro­péens ont choisi de classer le dif­férend, à la satis­faction d’Israël, comme une « dif­fé­rence d’interprétation » qui trouvera une solution par des consul­ta­tions tech­niques et un arbi­trage si néces­saire. Comme Israël a réussi à bloquer les pre­mières et que la Com­mission est capable de ter­gi­verser indé­fi­niment sur le choix d’un arbitre,, elle est placée dans ce que Patten a appelé « une position intenable ».

A la lumière de cette his­toire, la décision indi­vi­duelle prise par cer­taines auto­rités doua­nières euro­péennes d’imposer des taxes sur les pro­duits israé­liens en 2003 n’est pas un acte fort mais un dernier recours. L’Union Euro­péenne a choisi d’ignorer pendant si long­temps l’importation de pro­duits des colonies sous couvert de l’accord, qu’elle serait bien en peine de défendre les taxes au tri­bunal, où les impor­ta­teurs pour­raient arguer que les auto­rités doua­nières ignorent les pra­tiques établies dans le passé.

A la fois les auto­rités doua­nières euro­péennes et la presse euro­péenne sont restées silen­cieuses sur les nom­breux cas où Tel-​​Aviv a demandé bien tran­quillement d’abandonner leurs exi­gences tarifaires.

Vers l’intégration

La raison la plus notable, à défaut d’être la plus remarquée, d’Olmert pour renoncer à l’intransigeance israé­lienne passée, on la trouve dans sa décla­ration que « cela peut mener à une percée dans nos rela­tions avec l’Europe ». Le dif­férend sur les échanges avec les colonies a arrêté tem­po­rai­rement l’extension de l’accord com­mercial de 1995, et par­tiel­lement le projet de l’Union d’une inté­gration écono­mique pan-​​méditerranéenne connue sous le nom de Pro­cessus de Bar­celone. Il est pro­bable qu’il com­plique aussi l’accès à terme d’Israël à l’initiative euro­péenne d’Europe Elargie. L’inquiétude israé­lienne est par­tagée par Bruxelles qui sou­haite vivement à la fois inten­sifier son influence dans le conflit israélo-​​palestinien et avancer dans son agenda d’échanges régionaux.

L’Union Euro­péenne a déjà donné son accord de principe à l’extension de son accord com­mercial en cours avec Tel-​​Aviv, ce qui per­met­trait aux expor­ta­tions israé­liennes d’incorporer la valeur ajoutée par des tra­vailleurs d’autres pays par­te­naires com­mer­ciaux de l’Union et aussi de Jor­danie. Ceci est d’importance toute par­ti­cu­lière pour l’industrie textile israé­lienne, sur le déclin, qui a com­mencé à uti­liser la main d’œuvre meilleur marché venue de Jor­danie et d’Europe de l’Est. Cependant Patten a indiqué clai­rement que cette extension ne peut continuer tant que le dif­férend actuel n’a pas été réglé, entraînant la frus­tration de cer­tains de ses col­lègues dont Gunter Verheugen, le Com­mis­saire européen au Commerce.

Soutenu par le gou­ver­nement allemand, Verheugen sou­haite décon­necter la tra­jec­toire de l’intégration israé­lienne à l’Europe du Pro­cessus de Bar­celone, ce que Tel-​​Aviv pré­conise depuis long­temps. Pour le moment per­sonne ne pousse à l’adhésion d’Israël à l’Europe mais les par­tisans d’une inté­gration plus poussée pré­sentent l’argument que, si les autres pays médi­ter­ra­néens, la Turquie et Chypre, devaient fina­lement entrer dans l’Union, Israël se trou­verait alors seul près de voisins arabes hos­tiles. Plus important peut-​​être, Verheugen est aussi farouche par­tisan de la par­ti­ci­pation à terme d’Israël au projet d’Europe Elargie, qui en plus d’offrir des taxes plus basses sur les pro­duits manu­fac­turés offre aussi du libre échange en ser­vices et en agri­culture, de même qu’une par­ti­ci­pation aux pro­grammes de recherche et de déve­lop­pement de l’Union. Au cours d’une visite très média­tisée en Israël en 2003, Verheugen a déclaré publi­quement qu’Israël pourrait jouir d’avantages sem­blables à ceux d’états hors Union très intégrés tels que la Norvège.

« Depuis très long­temps, au moins dix ans, Israël dit qu’il veut un trai­tement dif­férent des autres pays de la Médi­ter­ranée » , dit Alfred Tobias, pro­fesseur de sciences poli­tiques à l’Université Hébraïque. « Puis l’idée d’une Europe Elargie est apparue, qui promeut une approche d’un type dif­férent. ’Chaque pays selon ses mérites’… Ce n’est pas le genre de dis­cours que nous enten­dions aupa­ravant et on ne parlait pas de condi­tion­nalité poli­tique". A vrai dire la par­ti­ci­pation à l’Europe Elargie n’exigerait pas l’adhésion d’Israël aux lois et déci­sions poli­tiques de l’Union Européenne.

Bienvenue au nouveau club ?

Alors que les vues de Verheugen sont pro­ba­blement mino­ri­taires parmi les déci­deurs de l’Union, elles acquièrent une dimension stra­té­gique à cause des pré­fé­rences de soutien fidèles d’Israël dans l’Union , y compris la Grande Bre­tagne et les Pays-​​ Bas et l’Italie de Silvio Ber­lusconi. L’entrée de dix nou­veaux états dans l’Union Euro­péenne en mai 2004, dont beaucoup ont des liens mili­taires et écono­miques gran­dissant avec Israël et les Etats-​​Unis, va pro­ba­blement les ren­forcer encore. Ironie, d’autres ouver­tures peuvent fort bien venir de déci­deurs euro­péens en recherche d’âme qui sont pré­oc­cupés par leur inca­pacité à influer sur le conflit israélo-​​palestinien dont les enjeux se sont dra­ma­ti­quement élevés depuis le 11 sep­tembre 2001. A la fin janvier 2004 ; le quo­tidien libéral israélien, Haaretz, a donné une énorme impor­tance à une entrevue avec Rosemary Hollis, res­pon­sable du dépar­tement du Moyen-​​Orient à l’Institut Royal des Affaires Inter­na­tio­nales à Londres. Elle y pré­sentait l’argument que l’Europe devrait pro­poser une relation spé­ciale à Israël, basée sur une plus grande coopé­ration écono­mique et éven­tuel­lement mili­taire afin de ras­surer les Israé­liens à propos du retrait des Ter­ri­toires Occupés.

Le cœur de l’argumentation de Hollis, tel que le rap­porte Haaretz, c’est l’abandon de l’insistance actuelle de l’Europe à condi­tionner l’intégration d’Israël à l’Europe à un rap­pro­chement écono­mique et poli­tique parallèle avec ses voisins arabes. Ce que ne dit pas Hollis -ou Haaretz-​​ c’est qu’en fait pour elle l’intégration d’Israël en Europe dépend de la rec­ti­fi­cation de la poli­tique israé­lienne vis à vis des Pales­ti­niens. Mais pour le public israélien, cette condition n’a sans doute pas d’importance. A Tel-​​Aviv il suf­firait que son principe de base soit plus lar­gement répandu à Bruxelles. A sup­poser que la pro­po­sition d’Olmert sur les échanges com­mer­ciaux des colonies soit acceptée, Israël conso­li­derait sa main-​​mise sur les Ter­ri­toires Occupés qu’il veut conserver, et conti­nuerait à écraser ce qui res­terait de la résis­tance pales­ti­nienne sans avoir à s’inquiéter de pouvoir accéder à son plus vaste marché régional. Ce n’est sans doute pas une coïn­ci­dence qu’Olmert ait emprunté sa rhé­to­rique sur les « conces­sions dou­lou­reuses » à Sharon dans le dis­cours très médiatisé qu’il a fait à la Knesset en mai 2003 où il ébau­chait sa vision stra­té­gique à long terme de « sépa­ration uni­la­térale ». Shammas résume ainsi le nouveau consensus : « Construis ta bar­rière et bien­venue au club ».

Les journaux israé­liens pré­disent avec quelque espoir une entrée proche. « Les bureau­crates de l’Union Euro­péenne et d’Israël consi­dèrent main­tenant que le pro­blème [des échanges com­mer­ciaux des colonies] est pra­ti­quement résolu » pouvait-​​on lire dans le Jeru­salem Post en décembre. L’Union Euro­péenne a rejeté une sug­gestion d’Olmert selon laquelle Israël ne spé­ci­fierait la pro­ve­nance des expor­ta­tions que si les douanes euro­péennes le deman­daient pré­ci­sément. Pourtant, tant que l’on accepte le principe de base de sa pro­po­sition, Olmert ne risque pas d’être désta­bilisé. Bruxelles doit s’attendre à avoir bientôt plus de sucre sur la pilule empoi­sonnée. Bien que les contra­dic­tions de l’ « enga­gement constructif » s’exacerbent, Israël peut s’attendre à faire partie d’un nouveau club bien confor­table dans l’Europe Elargie, les Pales­ti­niens par contre n’auront pas cette chance.