Le 29 avril, le président palestinien Mahmoud Abbas a "reporté indéfiniment" trois séries d’élections distinctes dans les territoires palestiniens occupés, qui devaient commencer le 22 mai. Son annonce, il y a quatre mois, des dates de ces élections avait été une agréable surprise pour de nombreux Palestiniens. Depuis quinze ans, aucun vote n’a eu lieu pour les institutions de l’Autorité palestinienne (AP), qui exerce une autonomie limitée dans les territoires, ou pour les principaux organes du mouvement national palestinien. Ces institutions sont devenues désuètes et déconnectées de la réalité. La plupart des Palestiniens se sont félicités de l’occasion qui leur était donnée de les rafraîchir, en particulier de la possibilité apparente de combler le fossé qui s’est creusé en 2006 entre la Cisjordanie, administrée par le parti Fatah d’Abbas, et la bande de Gaza, administrée par le Hamas islamiste. Aux yeux de beaucoup, ce renouveau politique interne est nécessaire si les Palestiniens veulent élaborer une stratégie nationale efficace pour faire face à l’aggravation de l’occupation israélienne, notamment l’expansion des colonies à Jérusalem-Est et en Cisjordanie, mais aussi l’isolement croissant de Gaza, dans un contexte de processus de paix moribond. Dans cette optique, la décision de reporter la réunion est une déception majeure.
La réaction internationale est également frustrante. Les partenaires extérieurs d’Abbas - notamment l’Europe et les Nations unies - n’ont fait qu’exprimer leur regret du retard et demander de nouvelles dates pour les élections. Les États-Unis n’ont pas pris la parole pour défendre la démocratie palestinienne. Les élections palestiniennes prévues nécessitent et méritent un soutien extérieur constant. Les puissances étrangères doivent faire tout ce qui est en leur pouvoir pour remettre le vote sur les rails, non seulement en offrant à l’AP l’aide dont elle a besoin pour que les trois tours des élections se déroulent sans heurts, mais aussi en décourageant fortement Israël de continuer à faire dérailler le processus. Ils devraient indiquer clairement qu’ils respecteront le résultat des élections et poursuivront leurs relations de travail avec le gouvernement palestinien qui émergera, quel qu’il soit, à la seule condition que ce gouvernement s’engage à respecter le droit international (y compris l’interdiction de la violence contre les civils). Israël devrait respecter les obligations qui lui incombent en vertu des documents fondateurs du processus de paix d’Oslo et ne pas entraver l’exercice du droit de vote des Palestiniens. Mais Abbas et les dirigeants palestiniens devront d’abord reprogrammer les élections à la date la plus proche possible et s’engager pleinement dans le projet de renouveau politique qu’elles incarnent.
Le 15 janvier, M. Abbas a annoncé que les élections du Conseil législatif palestinien (CLP), l’organe législatif de l’Autorité palestinienne, se tiendraient le 22 mai, suivies d’une élection présidentielle le 31 juillet et des élections du Conseil national palestinien, l’organe décisionnel interne de l’Organisation de libération de la Palestine, le 31 août. Sa déclaration a entraîné une recrudescence de l’activité politique. Quelque 93 % des Palestiniens éligibles se sont inscrits sur les listes électorales et 36 groupes ont présenté des listes de candidats avant la date limite du 31 mars. Les décrets présidentiels et les interventions juridiques ont rendu difficile l’inscription des candidats de l’opposition, et les informations faisant état d’intimidations à l’encontre des candidats contestant l’ordre établi ont été nombreuses. Néanmoins, les préparatifs des élections ont bien progressé et la Commission électorale centrale palestinienne a fait preuve d’une grande transparence dans ses opérations. Les retombées de l’engagement public étaient faciles à voir. De nombreuses listes électorales comprenaient des personnes plus jeunes. Grâce à l’augmentation du quota de femmes (26 %), 405 des 1 389 candidats inscrits étaient des femmes.
Parallèlement, le Fatah, le Hamas et d’autres factions palestiniennes se sont réunis à deux reprises au Caire au début de l’année 2021, principalement pour convenir des modalités des élections. Ces réunions n’étaient pas une nouvelle en soi : Le Fatah et le Hamas ont tenté à plusieurs reprises de se rassembler derrière un programme commun depuis 2006, date à laquelle les islamistes ont remporté le dernier vote du CLP. À l’époque, le Quartet, composé des États-Unis, de l’Union européenne, des Nations unies et de la Russie, avait imposé trois conditions pour la reconnaissance du gouvernement nouvellement élu : qu’il reconnaisse le droit d’Israël à exister, qu’il renonce à la violence et qu’il accepte tous les accords israélo-palestiniens antérieurs.
Ces conditions étaient et restent des lignes rouges pour le Hamas. Bien que le Hamas ait indiqué qu’il était prêt à accepter de facto Israël (notamment dans les révisions de la charte du Hamas en 2017) et à travailler au sein d’un gouvernement qui affirme les principes de l’OLP (qui incluent l’acceptation des accords précédents et la non-violence), il n’approuvera pas explicitement ces stipulations, qui restent controversées au sein du mouvement et ne sont considérées comme pertinentes que dans le contexte d’un éventuel accord global, et compte tenu du fait qu’il n’y a pas d’exigences réciproques envers Israël.
Comme Crisis Group l’a fait valoir à plusieurs reprises, l’imposition des conditions du Quartet a été contre-productive et a eu des conséquences globalement désastreuses. Depuis, Israël, avec le soutien des États-Unis, a imposé un blocus à Gaza, où le Hamas a son gouvernement de facto. Le Fatah a rejeté le résultat, ce qui a conduit à des combats au cours desquels le Hamas a chassé les forces de sécurité de l’AP de Gaza et, de fait, en a pris le contrôle. Abbas a maintenu l’emprise de l’AP dominée par le Fatah sur la Cisjordanie et a fini par dissoudre le CLP.
Par le passé, le Fatah et le Hamas n’ont pas réussi à se réconcilier, et ils n’ont pas pu le faire cette fois-ci au Caire. Mais les réunions de 2021 ont été différentes en ce sens qu’elles se sont concentrées sur un ordre du jour plus pratique et plus immédiat - comment organiser des élections auxquelles les deux parties participeraient et dont elles s’engageraient à respecter les résultats - ce qui laisse au moins entrevoir la promesse de percées plus importantes à l’avenir. Il a été question d’une liste commune Fatah-Hamas pour les élections législatives. Tous ces facteurs ont donné de l’importance aux élections, alors que la dynamique du scrutin s’accélérait.
Bien que la raison ostensible donnée au report indéfini d’Abbas soit le refus d’Israël d’autoriser le vote à Jérusalem-Est occupée, trois autres dynamiques étaient en jeu, rendant la perspective des élections de plus en plus précaire. La première était les divisions au sein du Fatah, dont les rivalités internes de longue date ont fait surface lors de la préparation des listes de candidats. Le Fatah s’est divisé en trois blocs : l’un a soutenu la liste officielle d’Abbas. Un autre a soutenu une liste réformiste comprenant des indépendants, mais dirigée par Nasser al-Qidwa et Marwan Barghouthi, le premier étant un ancien membre de l’exécutif du Fatah et un neveu du fondateur du Fatah, Yasser Arafat, et le second un ancien leader de rue et parlementaire du Fatah qui est aujourd’hui un prisonnier politique de premier plan. Le troisième bloc a soutenu les candidats liés à Mohammed Dahlan, un ancien chef de la sécurité du Fatah, aujourd’hui très éloigné de la direction du parti. La scission avec Dahlan est ancienne, mais le départ d’al-Qidwa et de Barghouthi était nouveau. L’effet cumulatif a fait que le bloc croupion dirigé par Abbas s’est senti menacé et affaibli. Au lieu d’être un exercice visant à réélire le Fatah - peut-être en tant que primus inter pares dans le cadre d’un accord de partage du pouvoir avec le Hamas - les élections sont devenues un défi imprévisible vis-à-vis d’une simple politique de continuité ("business as usual").
La deuxième dynamique était le fossé entre le Fatah et le Hamas. La rumeur d’une liste unifiée Fatah-Hamas ne s’est jamais concrétisée. Après avoir remporté 44,5 % des voix et la majorité des sièges (74 sur 132, tandis que le Fatah en a remporté 45, avec 41,5 % des voix) en 2006, le Hamas a fait savoir qu’il avait des ambitions plus modestes en matière de partage du pouvoir pour les élections de 2021, en s’engageant à ne pas demander les postes de premier ministre et de ministre des affaires étrangères pour lui-même (ce qui pourrait déclencher un veto international sur le nouveau cabinet). En partie, le Hamas pourrait avoir eu pour objectif de renoncer à son autorité gouvernementale de plus en plus lourde à Gaza, tout en conservant sa base de pouvoir et sa capacité de résistance sur place et en obtenant une représentation dans les structures de l’OLP. Mais le Fatah s’inquiète de plus en plus, compte tenu de ses propres divisions internes, du fait que le Hamas pourrait redevenir le premier parti lors d’un vote. Les puissances extérieures, et notamment les États-Unis, partagent cette inquiétude. Le Hamas est sur la liste établie par les États-Unis des organisations terroristes étrangères . L’administration Biden n’a montré aucun intérêt à dépenser de l’énergie politique pour repenser la position du Quartet et s’efforce en fait de rétablir les relations bilatérales avec l’AP et l’OLP dirigées par le Fatah. Les inquiétudes concernant le Hamas expliquent en partie le manque de soutien et d’encouragement de l’Occident aux élections palestiniennes.
La troisième dynamique concerne l’opposition d’Israël aux élections. Elle peut être comprise comme l’envers de la raison pour laquelle de nombreux Palestiniens ont soutenu le vote - comme une rampe d’accès au renforcement de la capacité et de l’action palestiniennes dans la contestation des politiques israéliennes et comme un moyen de surmonter la division palestinienne et l’isolement de Gaza. Israël a refusé de s’engager à permettre aux Palestiniens de Jérusalem-Est de voter aux élections générales palestiniennes, un droit garanti dans les Déclarations de principes, en vertu de l’article II de l’accord Oslo I de 1993 et de l’article VI de l’accord Oslo II de 1995, et confirmé à de précédentes occasions. Ces documents constituent le fondement du processus de paix dans lequel Israël a reconnu l’OLP et qui prévoyait la création de l’AP. Des rapports et des entretiens indiquent qu’Israël a considéré la question très sensible de Jérusalem comme un moyen de saper le vote (pour les Palestiniens, il est impossible d’organiser des élections sans Jérusalem-Est, qu’Israël a illégalement annexée, qui reste un territoire occupé et qui a une grande valeur religieuse - elle abrite la mosquée al-Aqsa - et une grande importance politique en tant que capitale d’un futur État palestinien). Israël a peut-être aussi considéré que la question de Jérusalem donnerait aux dirigeants palestiniens une excuse utile s’ils décidaient d’annuler les élections.
Israël a également pris d’autres mesures. Il a dissous les réunions électorales palestiniennes à Jérusalem, arrêté deux candidats de la liste du Hamas - El Beera Najeh de Ramallah et Hasan El Werdian de Bethléem. Elle a également imposé des restrictions aux déplacements des Palestiniens à l’intérieur et entre les territoires occupés, s’assurant que tout ce qui ressemble à une campagne électorale normale (même en tenant compte des mesures de sécurité COVID-19) était impossible. Selon des rapports bien étayés, des responsables israéliens de la sécurité auraient averti les dirigeants palestiniens de ne pas procéder au vote.
Quant aux puissances occidentales, après avoir exhorté les Palestiniens à relancer le processus démocratique pendant de nombreuses années, elles ont largement échoué dans leur démarche lorsqu’elles ont été mises à l’épreuve. La période entre l’annonce du scrutin et la décision de le reporter a été marquée par l’absence d’engagement étranger pour aider à faire en sorte que les élections aient lieu ou pour planifier la manière de réagir aux résultats. Les États européens ont demandé au président Abbas de publier les annonces et les décrets électoraux pertinents, et se sont engagés à contribuer à faciliter le vote, y compris à Jérusalem-Est. Mais ils n’ont pas tenu ces engagements et n’ont pas réagi lorsqu’Israël a refusé les autorisations d’entrée nécessaires pour une mission préparatoire européenne et des observateurs électoraux. L’administration Biden a déclaré que les élections sont "une question à déterminer par le peuple palestinien". Mais, dans le même temps, le département d’État a réitéré sa position permanente à l’égard de la participation du Hamas en invoquant les exigences du Quartet. Washington n’a également rien dit des mesures perturbatrices prises par Israël, notamment le refus des demandes palestiniennes de clarification sur le vote à Jérusalem-Est et l’arrestation de candidats.
En effet, de nombreuses puissances extérieures ont donné l’impression que la décision de reporter le vote était un soulagement pour elles. Il était trop difficile de savoir comment gérer une victoire du Hamas, trop intimidant de cajoler Israël pour qu’il accepte le vote des Palestiniens à Jérusalem-Est, trop imprévisible quant aux implications pour le processus de paix (de toute façon au point mort) et trop difficile d’envoyer des observateurs électoraux dans des conditions de coronavirus.
C’est plus qu’une occasion manquée. Dans sa vision à court terme, elle contribue à garantir la poursuite de l’affaiblissement des institutions démocratiques palestiniennes, rendant encore plus éloignée de la réalité la position internationale sur l’édification de l’État palestinien et le concept de deux États, tout en contribuant à figer la division palestinienne et la terrible détérioration induite par le blocus à Gaza. Les institutions de l’auto-gouvernance palestinienne, limitées comme elles le sont par diverses formes de contrôle israélien, ont depuis longtemps cessé de rendre des comptes au public palestinien ou de le représenter. Au cours des quinze années qui se sont écoulées depuis que les Palestiniens ont eu la possibilité d’élire un président ou des législateurs - et de la période encore plus longue qui s’est écoulée depuis les élections de l’OLP - le proto-État palestinien a été de plus en plus dépourvu de freins et de contrepoids. Il est devenu un système de gouvernement par décret présidentiel, avec un pouvoir législatif démantelé et une indépendance judiciaire érodée. Cette évolution a privé les Palestiniens ordinaires de tout droit de regard non seulement sur leur propre gouvernance, mais aussi sur les stratégies que leurs dirigeants mettent en œuvre pour réaliser leurs libertés.
Pour aller de l’avant :
- Les gouvernements occidentaux doivent s’engager clairement et sans équivoque en faveur du processus démocratique palestinien, demander l’annonce immédiate de nouvelles dates pour la tenue des trois tours des élections palestiniennes, et soutenir leur réalisation à ces dates. Ils devraient également travailler avec les parties pour désamorcer toute tension immédiate résultant de l’annonce du report des élections, notamment dans un contexte de violence à Jérusalem-Est et entre Gaza et Israël qui pourrait facilement s’étendre à la Cisjordanie. Ils devraient appeler Israël à renoncer aux mesures de police provocatrices à Jérusalem-Est, notamment à l’approche de la fin du mois de Ramadan et des fêtes de l’Aïd.
- Les États en mesure de le faire, en particulier les États de la région (Égypte, Qatar et Turquie), devraient, dans le cadre d’un dialogue avec les factions palestiniennes concernées, poursuivre les mesures visant à promouvoir la réconciliation et les accords concernant la conduite future des élections. Ils devraient décourager le Fatah et le Hamas de réagir de manière destructrice au report et de restreindre davantage l’espace démocratique de la société civile. Étant donné l’opposition déclarée du Hamas et d’autres factions à l’annulation des élections par le Fatah, le mieux serait de s’engager de manière crédible à organiser un nouveau scrutin.
- En encourageant la tenue d’élections aux dates nouvellement annoncées, le Quartet, en particulier les États-Unis et l’Union européenne, devraient déclarer qu’ils ont l’intention de respecter le résultat des élections et préciser qu’ils détermineront leur engagement avec un futur gouvernement palestinien en fonction de son engagement à résoudre le conflit et à agir conformément au droit international. Ils ne doivent pas laisser les conditions du Quartet relatives aux élections de 2006 entraver davantage les progrès. Le Quartet devrait également demander instamment à Israël de permettre et de faciliter le vote des Palestiniens de Jérusalem-Est, conformément aux accords signés et aux pratiques antérieures, en définissant les conséquences et les mesures à prendre en cas de non-respect par Israël. De même, ils devraient demander instamment à Israël de renoncer aux menaces et aux actions d’intimidation, de détention et d’emprisonnement des candidats et de leurs partisans, et de supprimer les restrictions à la campagne et à la liberté de mouvement.
- Les Européens et les autres pays devraient être prêts à déployer des observateurs électoraux, y compris des missions préparatoires, à l’approche des élections, en prenant les précautions nécessaires pour COVID-19, et devraient exiger d’Israël la coopération nécessaire pour permettre ce déploiement. Ils devraient continuer à apporter un soutien technique et pratique à la Commission électorale centrale et au travail des organismes de surveillance électorale de la société civile.
Pour sa part, le gouvernement d’Israël continue de renier les engagements pris dans les accords signés, notamment en ce qui concerne le vote des Palestiniens à Jérusalem-Est. Bien que cette situation ne soit pas nouvelle et qu’elle soit inhérente à l’occupation israélienne des territoires palestiniens, Israël devrait considérer que la poursuite de l’affaiblissement et de la délégitimation des institutions palestiniennes risque d’entraîner une réaction brutale ayant des implications tant sécuritaires que politiques. Idéalement, il devrait respecter les clauses pertinentes du cadre d’Oslo, notamment celles qui visent à permettre aux Palestiniens de Jérusalem-Est de voter ; renoncer aux détentions, arrestations et autres actions à motivation politique qui contribuent à accroître les tensions et à créer une atmosphère d’intimidation ; et faciliter la circulation entre la Cisjordanie et Gaza de manière à permettre aux candidats de faire campagne plus efficacement.
Enfin, les dirigeants palestiniens devraient annoncer, dans les plus brefs délais, un nouveau calendrier pour les trois tours des élections et le respecter intégralement. Les promesses de reprise des pourparlers de réconciliation avec le Hamas et les autres factions ne remplacent pas les élections, et il est peu probable qu’elles progressent sur fond d’élections reportées. Les autorités palestiniennes devraient également renoncer aux arrestations politiques et à l’intimidation des candidats ou des listes et s’efforcer de créer un climat de confiance, de stabilité et de sécurité pendant la campagne.
Les élections dans les territoires palestiniens occupés, si elles ont lieu, ne seront pas libres et équitables dans un sens universellement reconnu. Les circonstances dans lesquelles toute élection palestinienne se déroule - occupation israélienne et apatridie palestinienne - rendent cela impossible. Les Palestiniens sont confrontés à des violations quotidiennes de leurs droits fondamentaux à la liberté, à la dignité et à la santé, ainsi qu’à l’annexion progressive et continue du territoire palestinien par Israël.
Pourtant, l’absence de structures permettant un engagement démocratique entre les dirigeants palestiniens et le public est un problème flagrant, qui s’est aggravé avec la détérioration de la situation des Palestiniens sur le terrain. En particulier, les Palestiniens ont payé un prix élevé pour la coupure bien ancrée entre Gaza et la Cisjordanie - non seulement sur le plan territorial, mais aussi en termes de politique, de structures administratives et de circulation des biens et des personnes. Le clivage entre le Fatah et le Hamas et l’absence d’une direction palestinienne bénéficiant d’une légitimité publique par le biais d’un vote ont encore affaibli la capacité des Palestiniens à élaborer une stratégie pour mettre fin à l’occupation militaire et au conflit avec Israël par le biais de négociations. Pour sortir de l’impasse, il faut des élections non seulement pour l’Autorité palestinienne, mais aussi pour les structures de l’OLP.
Les élections ne sont pas une panacée, mais une gouvernance et des institutions nationales palestiniennes responsables, représentatives et renouvelées sont une condition préalable à la réaffirmation de la capacité d’action palestinienne dont nous avons tant besoin. Elles méritent le soutien international.
Traduction : AFPS
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