L’avis consultatif historique de la Cour internationale de justice (Cour ou CIJ) du 19 juillet 2024 sur les conséquences juridiques découlant des politiques et pratiques d’Israël dans le territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est, a de sérieuses implications pour les États tiers. La Cour a consacré une section entière de son avis aux obligations internationales des États tiers découlant des actes illicites en droit international d’Israël en Palestine. Le haut représentant de l’UE pour les affaires étrangères, Joseph Borrell, a tenté d’apaiser les inquiétudes concernant un éventuel conflit entre la politique de l’UE et le droit international en déclarant que les conclusions de l’avis consultatif sont "largement compatibles avec les positions de l’UE". Dans la même déclaration, Borrell a toutefois ajouté qu’il devra analyser l’avis de manière plus approfondie, "notamment en ce qui concerne ses implications pour la politique de l’UE". Ceci est en accord avec les récents développements au niveau de la politique étrangère de l’UE, où plusieurs États membres de l’UE ont appelé à des sanctions contre Israël et à la révision de l’accord d’association entre l’UE et Israël. En conséquence, en juin, les ministres des affaires étrangères de l’UE ont demandé une réunion du Conseil d’association UE-Israël (un organe composé des ministres des affaires étrangères des États membres de l’UE et d’Israël) pour discuter du respect par Israël de ses obligations en matière de droits de l’Homme dans le cadre de l’accord d’association. Toutefois, cette demande de réunion a été rejetée par Israël qui, selon le ministre des affaires étrangères Katz, souhaitait négocier l’ordre du jour de la réunion et préférait attendre la prochaine présidence hongroise de l’UE (qui vient de commencer). Borrell a récemment répété que la présidence hongroise de l’UE ne changerait pas les choses et a averti que cette réunion "ne peut pas être une réunion du Conseil d’association comme d’habitude". Avec l’avis consultatif de la CIJ, les États membres de l’UE doivent aussi considérer les conclusions de la plus haute instance judiciaire internationale.

Les obligations des pays tiers selon la CIJ

Dans sa section sur les conséquences juridiques pour les États tiers, la Cour réitère le caractère erga omnes des obligations qu’Israël a violées, c’est-à-dire des obligations qui, par leur nature même, "concernent tous les États" et pour lesquelles tous les États peuvent être considérés comme ayant un intérêt juridique à leur protection (par. 274 de l’avis). La Cour estime que "parmi" les obligations erga omnes violées par Israël figurent : l’obligation de respecter le droit à l’autodétermination, l’obligation découlant de l’interdiction de l’acquisition de territoire par la force, et certaines de ses obligations au titre du droit international humanitaire et du droit international des droits de l’Homme. Comme l’a noté Binaifer Nowrojee, les obligations énoncées dans l’avis consultatif s’appuient sur la Charte des Nations unies, les décisions du Conseil de sécurité, le droit international des droits de l’Homme, le droit international humanitaire et le droit de la responsabilité des États. Les obligations énoncées dans ces corpus juridiques, y compris le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale et la quatrième Convention de Genève, sont contraignantes pour tous les États membres de l’UE sur la base de ces accords et en vertu du droit international coutumier.

Il convient peut-être de noter une divergence d’opinion entre les juges sur le lien entre les obligations erga omnes et les conséquences juridiques pour les pays tiers. Le juge Tladi soutient dans sa déclaration que la formulation de la Cour suggère à tort que les obligations pour les États tiers découlent du caractère erga omnes des obligations violées plutôt que de leur caractère impératif. Le juge Tladi considère qu’il s’agit d’une mauvaise compréhension du concept erga omnes, qui se rapporte au locus standi juridictionnel plutôt qu’aux obligations substantielles des États (un point de vue déjà exprimé par la juge Higgins dans son opinion séparée dans l’affaire Wall). Cette interprétation est également étayée par le fait que l’article 41 des articles sur la responsabilité des États, relatif à l’obligation pour les États tiers de ne pas reconnaître comme légale une situation illégale et de ne pas prêter aide ou assistance au maintien d’une telle situation, porte spécifiquement sur les normes impératives. Dans le même ordre d’idées, le juge Gómez Robledo déclare que, bien que la Cour n’ait pas expressément qualifié le droit à l’autodétermination de jus cogens dans le passé (jusqu’à ce qu’elle le fasse dans le présent avis), cette qualification pourrait être déduite des conséquences juridiques que la Cour a identifiées à plusieurs reprises, par exemple dans les avis sur le mur et les Chagos, telles que l’obligation de ne pas reconnaître ou prêter aide ou assistance au maintien de la situation illégale et de coopérer pour y mettre un terme. Il trouve néanmoins "regrettable" que la Cour n’ait pas directement établi un lien entre la constatation que le droit à l’autodétermination a le statut de norme impérative et les conséquences de sa violation. En revanche, le juge Cleveland ne voit pas de problème et, bien que sans trop développer, estime que l’accent mis par la Cour sur le caractère erga omnes au paragraphe 274 est correct et conforme à la jurisprudence antérieure, et qu’il n’était pas nécessaire pour la Cour de déclarer que l’autodétermination constitue une norme impérative pour son analyse, mais qu’elle l’a néanmoins fait "parce qu’elle pensait que c’était juridiquement correct".

La Cour identifie ensuite, pour chacune des violations, les implications pour les États tiers. En ce qui concerne le droit du peuple palestinien à l’autodétermination, la Cour note que " tous les États doivent coopérer avec les Nations Unies pour mettre en œuvre les modalités [requises par l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité pour assurer la fin de la présence d’Israël dans le territoire palestinien occupé et la réalisation de l’autodétermination palestinienne]" (paragraphe 275). On peut voir comment l’obligation de coopérer avec les Nations unies met en garde les pays qui, il y a quelques mois à peine, ont suspendu unilatéralement et brutalement le financement de l’Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés Palestinien dans le Proche-Orient (UNRWA). L’UNRWA est la principale agence des Nations unies en Palestine et, avec l’avis consultatif, la Cour a cimenté l’obligation de tous les pays d’assurer la coopération avec l’UNRWA, malgré le récent projet de loi adopté par Israël désignant l’ensemble de l’agence comme une organisation terroriste.

En ce qui concerne l’interdiction de l’acquisition de territoire par la force, la Cour estime que tous les États ont l’obligation " d’établir dans leurs relations avec Israël une distinction entre le territoire de l’État d’Israël et le territoire palestinien occupé depuis 1967 " (paragraphe 278). Cette obligation englobe un certain nombre de sous-obligations :

"l’ obligation de s’abstenir d’entretenir des relations conventionnelles avec Israël dans tous les cas où il prétend agir au nom du territoire palestinien occupé ou d’une partie de celui-ci pour des questions concernant le territoire palestinien occupé ou une partie de celui-ci" ;

"de s’abstenir d’entrer dans des accords économiques ou commerciales avec Israël, en ce qui concerne le territoire palestinien occupé ou une partie de celui-ci, susceptibles d’asseoir sa présence illégale dans le territoire" ;

" s’abstenir, dans l’établissement et le maintien de missions diplomatiques en Israël, de toute reconnaissance de sa présence illégale dans le territoire palestinien occupé ; et

"prendre des mesures pour empêcher les relations commerciales ou d’investissement qui contribuent au maintien de la situation illégale créée par Israël dans le territoire palestinien occupé".

Ces obligations ont des implications majeures pour les futures relations commerciales et d’investissement avec Israël. Ci-dessous, je discuterai des conséquences concernant les relations économiques entre l’UE et Israël.

Enfin, la Cour mentionne plusieurs autres obligations importantes incombant à des États tiers en relation avec les droits et obligations en cause (paragraphe 279) :

" ne pas reconnaître comme légale la situation résultant de la présence illégale d’Israël dans le territoire palestinien occupé" ;

" ne pas prêter aide ou assistance au maintien de la situation créée par la présence illégale d’Israël dans le territoire palestinien occupé" ;

" de veiller à ce qu’il soit mis fin à tout obstacle , résultant de la présence illégale d’Israël dans le territoire palestinien occupé, à l’exercice par le peuple palestinien de son droit à l’autodétermination" ;

"tous les États parties à la quatrième Convention de Genève ont l’obligation (...) de veiller à ce qu’Israël respecte le droit international humanitaire tel qu’il est énoncé dans cette Convention".

L’accord d’association de l’UE avec Israël

Les relations économiques entre l’Union européenne et Israël sont régies par une zone de libre-échange dans le cadre de l’accord d’association UE-Israël, entré en vigueur en 2000. Il constitue la base des relations entre l’UE et Israël, régissant les relations commerciales et d’investissement et établissant un cadre pour la participation aux programmes de l’UE tels que Horizon Europe. L’article 2 de l’accord, également appelé clause relative aux droits humains ou clause relative aux éléments essentiels, fait du respect des droits humains un élément essentiel de l’accord et des relations entre l’UE et Israël. L’article 2 stipule ce qui suit :

"Les relations entre les parties, ainsi que toutes les dispositions de l’accord lui-même, sont fondées sur le respect des droits humains et des principes démocratiques, qui guident leur politique intérieure et internationale et constitue un élément essentiel du présent accord."

Cette disposition doit être lue en parallèle avec le préambule, qui fait expressément référence au respect de la Charte des Nations Unies :

"Considérant l’importance que les parties attachent au principe de la liberté économique et aux principes de la Charte des Nations Unies, notamment le respect des droits humains et de la démocratie, qui constituent la base même de l’association ;"

L’UE a pour politique d’inclure des clauses relatives aux droits humains dans les accords-cadres politiques bilatéraux et les accords de libre-échange. La clause relative aux droits humains a été initialement conçue comme un mécanisme permettant à l’UE de suspendre les obligations qui lui incombent en vertu d’accords internationaux en cas de violations flagrantes des droits humains. Les préoccupations en matière de droits humains peuvent également constituer un motif pour l’UE pour reporter l’adoption d’un accord de libre-échange, comme cela a été le cas récemment avec Burundi et au Viêt Nam. L’UE a également adopté des mesures à l’encontre du Liberia, entre autres, pour son assistance à un groupe rebelle en Sierra Leone, accusé d’avoir commis des violations flagrantes des droits humains dans ce pays. L’UE semble donc avoir accepté que les clauses relatives aux droits humains couvrent les politiques ayant des effets dans d’autres pays, indépendamment de tout comportement extraterritorial.

En principe, si l’UE et ses États membres estiment qu’il y a une violation grave et persistante de l’obligation de respecter les droits humains en tant qu’élément essentiel de l’accord, ils pourraient invoquer la clause de non-exécution de l’article 79 de l’accord pour prendre des mesures appropriées à l’encontre d’Israël et, en fin de compte, suspendre l’accord en tout ou en partie. L’article 79, paragraphe 2, énonce les règles de procédure applicables à ce processus : Tout d’abord, avant de prendre des mesures, les parties sont tenues de fournir au conseil d’association des informations pertinentes en vue de trouver une solution acceptable pour les deux parties. Cette règle ne s’applique pas en cas d’urgence particulière. Deuxièmement, les mesures qui perturbent le moins le fonctionnement de l’accord doivent être prioritaires. Troisièmement, les mesures doivent être notifiées au Conseil d’association. Quatrièmement, les mesures feront l’objet de consultations au sein du Conseil d’association si l’autre partie le demande. En février, l’Irlande et l’Espagne ont envoyé une lettre commune au président de la Commission européenne, demandant une révision de l’accord d’association UE-Israël à la lumière des crimes de guerre commis par Israël à Gaza. Le 27 mai, les ministres des affaires étrangères de l’UE ont décidé de convoquer une réunion du Conseil d’association UE-Israël. Le ministre irlandais des affaires étrangères, Micheál Martin, a déclaré : "Pour la première fois lors d’une réunion de l’UE, j’ai assisté à une véritable discussion sur les sanctions".

Toutefois, alors que l’Irlande et l’Espagne attendent les résultats de la réunion avec Israël, qui doit encore être programmée et négociée, il est certain que les clauses relatives aux droits humains dans les accords commerciaux sont tristement rhétoriques. Les obstacles juridictionnels rendent difficiles les contestations juridiques sérieuses par des particuliers en cas de violation de la clause. En théorie, les États membres, y compris l’Irlande et l’Espagne, pourraient intenter une action en justice en tant que "requérants privilégiés" au titre de l’article 263 du TFUE. Mais l’impact des clauses relatives aux droits humains réside surtout dans leur influence diplomatique. Les clauses relatives aux droits humains sont plutôt aspirationnelles, offrant à l’UE un outil de négociation avec d’autres États. C’est dans cette optique que la demande de l’Irlande et de l’Espagne de réviser l’accord commercial doit être considérée comme une pression exercée sur Israël pour qu’il modifie son comportement "par le dialogue". La Cour européenne de justice semble soutenir une telle interprétation, ayant statué dans l’affaire Mugraby que l’UE a le droit d’adopter des mesures appropriées, mais pas l’obligation de le faire. On peut soutenir qu’une approche aussi désinvolte de la part de l’UE n’est plus juridiquement soutenable en ce qui concerne Israël. L’adoption de mesures visant à éliminer, atténuer et rectifier l’occupation illégale de la Palestine a été définie sans ambiguïté dans le nouvel avis de la CIJ et exige un engagement beaucoup plus fort et sérieux de la part des États membres de l’UE à l’égard de leurs obligations juridiques.

Implications pour les États membres de l’UE

Les conclusions et les conséquences juridiques sans équivoque établies par la CIJ créent une nouvelle nécessité et une urgence particulière de revoir les relations commerciales avec Israël. Les États membres de l’UE disposent désormais d’une marge de manœuvre limitée pour contourner les effets juridiques découlant de l’illégalité de l’occupation. Les obligations définies par la Cour en ce qui concerne l’interdiction de l’acquisition de territoire par la force sont particulièrement pertinentes. Plus précisément, les États membres de l’UE n’ont pas le droit de conclure avec Israël des accords économiques ou commerciaux susceptibles de consolider sa présence illégale sur le territoire palestinien et doivent prendre des mesures pour empêcher les relations commerciales ou d’investissement qui contribuent au maintien de la situation illégale créée par Israël en Palestine. Ces obligations empêchent plusieurs relations commerciales en cours entre Israël et les États membres de l’UE.

Les transactions économiques et commerciales qui renforcent la présence illégale sur le territoire palestinien  : La conséquence juridique la plus évidente pour les États membres de l’UE est l’interdiction des activités économiques et commerciales dans les territoires occupés. Compte tenu de l’illégalité des colonies et de leur contribution aux violations des droits humains, tous les pays devraient mettre fin aux relations commerciales avec les colonies, y compris le commerce de marchandises à destination et en provenance de celles-ci. Bien que l’étiquetage des produits des colonies soit officiellement une politique de l’UE, les entreprises européennes continuent d’échanger des biens et d’offrir des services dans les colonies. Un exemple concerne un litige en cours contre une agence de voyage européenne dont la réponse aux accusations d’avoir listé des propriétés dans des colonies illégales est qu’"il n’y a pas de lois applicables qui interdisent de lister des propriétés dans les colonies israéliennes en Cisjordanie, mais en fait, il y a de nombreuses lois des États américains qui limitent notre capacité à nous désengager de la région. Par exemple, dans 38 États des États-Unis, il existe des mesures qui découragent les boycotts ou le désinvestissement d’Israël". Pour mettre en œuvre les conséquences juridiques énoncées par la CIJ, les États membres de l’UE doivent clairement interdire et pénaliser les activités économiques dans les territoires occupés. Les mesures relatives à l’étiquetage prévues par l’accord d’association actuel n’ont pas suffi à endiguer le commerce illégal. La révision de l’accord pour y inclure un système de suivi approprié et un mécanisme punitif pour les violations est nécessaire pour mettre fin aux activités qui renforcent la présence illégale d’Israël en Palestine. En outre, l’article 2 de la décision-cadre 2005/212 du Conseil européen fournit la base juridique pour la confiscation des produits des colonies entrant sur le marché commun européen, étant donné qu’ils représentent le produit d’infractions pénales.

Relations commerciales et d’investissement qui contribuent au maintien de la situation illégale  : Un autre aspect de l’avis de la CIJ nécessitant une action de la part des États membres de l’UE est la prévention des relations commerciales et d’investissement qui contribuent au maintien de l’occupation. Il est difficile, voire impossible, de distinguer les relations commerciales légales avec les entreprises israéliennes des liens avec l’occupation illégale. Les armes, les drones et les équipements de surveillance développés par les fabricants d’armes israéliens sont utilisés dans la bande de Gaza, dans les territoires palestiniens occupés et à Jérusalem-Est, et vendus aux pays européens comme ayant été testés au combat. Une telle activité économique contribue clairement au maintien de la situation illégale et est donc interdite par l’avis de la CIJ. Ce problème s’est avéré persistant dans les relations économiques avec Israël, d’autres exemples incluant des coopérations avec la compagnie nationale des eaux d’Israël, qui exproprie l’eau des sources palestiniennes en Cisjordanie, la plus grande chaîne de supermarchés du pays, qui opère dans des colonies illégales, et une entreprise d’irrigation. Il est difficile de séparer les relations commerciales et d’investissement avec les entreprises opérant en Israël de celles qui ont des liens avec les territoires palestiniens occupés, car Israël traite les colonies comme une partie intégrante de son territoire, conformément à son droit interne. Avec autant d’entreprises impliquées dans des activités internationalement interdites, la question se pose en effet de savoir s’il est possible de démêler ces entreprises de l’aspect illégal de leurs activités. Des documents officiels récents obtenus par un groupe de défense des droits néerlandais dans le cadre d’une demande au titre de la loi sur la liberté d’information montrent que des fonctionnaires du ministère néerlandais des affaires étrangères doutent que tout commerce avec des entreprises israéliennes puisse être entièrement "exempt de colonies" : "Presque toutes les entreprises israéliennes ont un lien avec les colonies quelque part." Les conséquences juridiques de l’illégalité de l’occupation israélienne placent les États membres de l’UE devant la tâche d’établir des règles claires sur l’origine des produits et services israéliens, et d’interdire les relations économiques lorsque l’origine "sans colonies" n’est pas garantie ou que la transparence ne peut être assurée.

Conclusion

L’Union européenne doit construire et mettre en œuvre ses relations extérieures conformément aux exigences du droit international général, y compris les dispositions du droit international qui contribuent à la protection des droits humains. En outre, l’article 2 de l’accord d’association UE-Israël engage l’UE et ses États membres à fonder leurs relations, et les dispositions des accords eux-mêmes, sur le respect des droits humains. De plus, dans leurs relations avec les États engagés dans un conflit armé ou une occupation belligérante, comme Israël, tous les États membres de l’UE sont liés par l’obligation établie à l’article 1 commun aux Conventions de Genève de "respecter et faire respecter [ces] Conventions en toutes circonstances". Pourtant, ce qui a généralement caractérisé la politique de l’UE est "un modèle de déférence, à la limite de l’acquiescement légal, aux violations par Israël de ses accords avec l’UE". L’avis consultatif de la CIJ exige la fin de la déférence européenne. Pour que les mots de Borrell selon lesquels la prochaine réunion de l’UE avec Israël "ne peut pas être un Conseil d’Association comme d’habitude" aient un sens, l’UE doit adopter une position unifiée pour dénoncer les violations systématiques des droits humains par Israël, les violations du droit international humanitaire, et les violations du CERD, ainsi que le mépris persistant d’Israël pour les préoccupations de l’UE en matière de droits humains. En outre, l’UE devrait entreprendre un examen complet des relations bilatérales UE-Israël afin d’assurer la cohérence avec les obligations de l’UE en vertu du droit international et prendre des mesures pour s’assurer que les relations de l’UE ne contribuent pas à faciliter l’occupation, la ségrégation raciale et l’apartheid, ainsi que d’autres violations du droit international.

Traduction : AFPS