Jehad Harb, The Palestine Project
3 août 2020
Le 2 juillet 2020, Jibril Rajoub, membre du Comité Central du Fatah, et Saleh Al-Arouri, vice-président du bureau politique du Hamas, ont tenu une conférence de presse commune pour annoncer des projets communs pour faire face au projet d’annexion israélien. Le communiqué commun publié par les deux hommes arrive après une rupture de plus de deux ans. Le communiqué n’a mentionné aucune perspective sur la manière de mettre fin à la scission et de restaurer l’unité après treize ans de division interne palestinienne. La capacité de cette rencontre, et du dialogue qui s’ensuivra, à aplanir les divergences entre les deux parties est incertaine.
Les solutions proposées depuis l’Accord du Caire en 2011 pour restaurer l’unité ne sont pas parvenues à atteindre le but recherché, en partie à cause de leur but ambitieux de rétablir une réunification complète. Cet échec reflète l’incapacité à surmonter les obstacles existant étant donné que les deux parties refusent d’abandonner leur objectif de dominer et de contrôler l’autre tout en renforçant leurs propres positions et en manipulant le système politique. Aujourd’hui, nous restons incapables de promouvoir une vision unifiée de la Palestine qui puisse surmonter cette division ou mettre en place des solutions provisoires pour y mettre fin. En fait, l’opinion publique palestinienne semble avoir perdu l’espoir d’une solution rapide puisque les résultats d’un sondage mené en juin 2020 par le Centre Palestinien de Recherche sur les Politiques et les Sondages (RPS) révèlent qu’environ les deux tiers de l’opinion publique sont pessimistes quant à la possibilité de restaurer l’unité dans un avenir proche. [1]
Au cours des années de scission, a eu lieu un examen de la nature et de la forme du système administratif de l’Autorité Palestinienne et de son rapport à la vision d’une entité politique palestinienne. Cet examen a cherché à examiner diverses conceptions en matière d’organisation, telle que la centralisation opposée à la décentralisation, l’unité intégrative opposée à l’unité fédérale ou même confédérale. En outre, au cours des treize dernières années, l’écart entre la Cisjordanie et la Bande de Gaza s’est agrandi, non seulement en raison de la division, mais aussi en raison de l’ensemble des facteurs et des développements culturels, sociaux, économiques et juridiques. L’écart entre la perception des citoyens en Cisjordanie et dans la Bande de Gaza s’est aussi agrandi, avec un sentiment croissant d’isolement et de négligence parmi les habitants de la Bande de Gaza, accompagné d’un sentiment de frustration et de méfiance à l’égard du système politique et de l’avenir de la solution à deux Etats.
A la lumière de l’impasse dans laquelle se trouvent actuellement les efforts visant à rétablir la pleine unité, ce dossier critique a pour but d’examiner trois solutions alternatives progressives ou temporaires : une confédération, un système fédéral, et une administration décentralisée. L’évaluation de chacune de ces alternatives repose sur quatre considérations principales : (1) la possibilité de raccourcir la période de transition pour mettre fin à la scission, (2) l’acceptation par l’opinion publique palestinienne, (3) la possibilité de protéger l’objectif de la construction d’un Etat dans le contexte du processus de paix palestino-israélien, et (4) la possibilité d’avoir un effet positif sur la transition vers la démocratie dans le système politique palestinien.
(1) Contexte : pourquoi ce document ?
Le rétablissement de l’unité est d’une grande importance pour les Palestiniens en tant qu’intérêt supérieur de la nation. Mais l’écart s’accroît entre les positions des deux parties rivales à chaque fois que le dialogue pour la réconciliation concerne leurs intérêts, leur statut, ou leurs profits. La division et la discorde sont aussi plus enracinées avec le temps qui passe. Au bout de treize ans, la possibilité de rétablir l’unité est devenue plus difficile qu’elle ne l’était au départ, en raison des changements institutionnels, des évolutions culturelles, et des structures sociales qui ont évolué au fil du temps afin de s’adapter et de faire face à la scission.
Les discussions et les accords signés ont échoué, soit entre le Fatah et le Hamas, soit l’accord général signé par les factions palestiniennes, en commençant par l’Accord du Caire en 2011, en passant par l’Accord de Doha, l’Accord du Camp de la Plage, et l’accord d’octobre 2017 pour rétablir le contrôle des institutions de l’AP sur la Bande de Gaza et remettre la gestion des postes-frontières à un gouvernement d’unité nationale. Les gouvernements successifs ont échoué à unifier les institutions et à créer les conditions pour tenir des élections générales, que ce soit législatives ou présidentielles. La dernière tentative de mettre fin à la division, menée par la Commission Electorale Centrale, présidée par le Dr. Hanna Nasser en tant que « médiateur », laquelle avait pour but de mener les élections législative en tant qu’étape vers des élections présidentielles et le rétablissement de l’unité, a également échoué puisque le décret présidentiel attendu n’a pas été publié, sous prétexte de l’incertitude quant à la possibilité de tenir ces élections à Jérusalem. Il semble que les parties en conflit croient encore qu’elles peuvent réaliser leurs buts de neutraliser l’autre dans les régions sous son contrôle, ou de prendre les rênes du système politique tout en n’autorisant pas l’autre à être présent ou à participer. Ceci n’est plus possible en raison de facteurs objectifs et des forces prédominantes de la géographie, de la capacité matérielle et du soutien populaire.
Pessimisme dominant
Les enquêtes d’opinion faites par RPS [2] indiquent que l’opinion publique est pessimiste quant à la réconciliation et au rétablissement de l’unité dans un avenir proche. Mettre fin à la division et unir la Cisjordanie et la Bande de Gaza recueille un large soutien de l’opinion publique en tant qu’intérêt supérieur de la nation. Les résultats du Sondage#75 mené par RPS, effectué en février 2020, fait état d’un soutien de 90 % (89 % en Cisjordanie et 91% dans la Bande de Gaza) à la fin de la division et à l’union de la Cisjordanie et de la Bande de Gaza en tant que réponse au projet de Trump et à la menace israélienne d’annexion. Cependant, seulement 29 % de l’opinion publique fait preuve d’optimisme quant aux perpectives de réconciliation tandis que 64 % n’en fait pas, selon les résultats d’un sondage de RPS effectué en juin 2020. De la même façon, 41% estiment que l’unité ne sera pas rétablie et que deux entités séparées seront créées en Cisjordanie et à Gaza, tandis que 40 % estiment que l’unité sera rétablie, mais au bout d’une longue période ; 12 % seulement estiment qu’elle sera rétablie dans un avenir proche. [3]
La division agrandit l’écart entre les habitants des deux régions
En plus des résultats précédents, le sondage de RPS de février 2020 [4] montre des différences d’attitude importantes sur différentes questions entre les habitants de la Cisjordanie et ceux de la Bande de Gaza, avec un écart de plus de 20 points, dans certains cas. Par exemple, alors que 25 % des Gazaouis considèrent le blocus ininterrompu et la fermeture des postes-frontières de Gaza comme le problème le plus important pour l’Autorité Palestinienne, 8 % seulement des Cisjordaniens ressentent la même chose. La même divergence se retrouve dans la primauté accordée à la lutte contre la corruption au sein des institutions de l’AP, avec une différence de 23 points : 34 % en Cisjordanie la considère comme la priorité essentielle, à comparer aux 11 % dans la Bande de Gaza.
Les divergences sont importantes en ce qui concerne le niveau de religiosité avec 30 % des Cisjordaniens se considérant comme religieux, à comparer aux 50 % de Gazaouis ; 67% des Cisjordaniens se considèrent comme quelque peu religieux, à comparer aux 44% dans la Bande (de Gaza). L’écart monte à environ 28 points en ce qui concerne l’évaluation des résultats du Président Mahmoud Abbas depuis son élection, avec 77 % des Gazaouis faisant connaître leur mécontentement, à comparer aux 49 % en Cisjordanie. Une divergence apparaît également quant à la question de tenir des élections même si, à la différence des précédentes élections législatives et présidentielles qui ont eu lieu en 2005 et 2006, cela entraîne le vote des habitants de Jérusalem dans des bureaux de vote hors de la ville, avec 51 % des Cisjordaniens, à comparer aux 37 % seulement des Gazaouis partisans d’un tel dispositif électoral. Il y a un écart de 11 points quant à l’opinion des deux groupes dans l’évaluation de l’utilité de l’Autorité Palestinienne, avec 51 % des Cisjordaniens la décrivant comme un atout pour les Palestiniens, à comparer aux 39 % dans la Bande de Gaza. A l’inverse, 55 % des Gazaouis considèrent l’AP comme un fardeau pour les Palestiniens, à comparer aux 42 % en Cisjordanie .
L’écart passe à 21 points quant au niveau de satisfaction devant la réponse de la direction palestinienne au projet américain, avec 47 % des Cisjordaniens, à comparer aux 26 % seulement des Gazaouis, satisfaits de cette réponse. Il y a aussi des divergences sur ce qui doit être fait par les Palestiniens en réponse au plan de Trump et à la menace israélienne d’annexion, avec 81 % des Gazaouis favorables au recours à la lutte armée ou à un retour à un soulèvement, contre 53 % en Cisjordanie. En outre, 59% des Gazaouis, à comparer aux 36 % seulement des Cisjordaniens, sont partisans d’une dissolution de l’Autorité Palestinienne. Enfin, 49 % des Gazaouis, à comparer aux 29 % des Cisjordaniens, sont partisans de l’abandon de la solution à deux états et de l’adoption d’une solution à un état.
Les effets de la scission sur l’écart en matière d’économie entre la Cisjordanie et la Bande de Gaza
Treize ans de division ont conduit à de profondes transformations dans l’économie de la Bande de Gaza en comparaison avec celle de la Cisjordanie. Ceci est en partie le résultat du blocus israélien de la Bande de Gaza, qui continue depuis plus de quatorze ans, et des guerres répétées lancées par Israël qui ont détruit les infrastructures, les biens individuels et les installations économiques, entraînant un déclin important du développement économique. De plus, l’écart a été provoqué par la séparation de la Cisjordanie, qui a bénéficié d’un soutien économique à la fois des donateurs internationaux ou de grandes dépenses publiques, que ce soit pour l’emploi ou pour les investissements dans divers secteurs, ainsi que du flux de main d’oeuvre en Israël.
Certains des principaux indicateurs économiques font apparaître d’importants écarts en matière d’économie. Le taux de pauvreté en 2017 dans la Bande de Gaza, selon le Bureau Central Palestinien de Statistiques, est de 53 %, à comparer aux 13% seulement en Cisjordanie. Le chômage dans la Bande de Gaza est également trois fois plus élevé que celui en Cisjordanie (45 % contre 15%). [5] Le salaire moyen quotidien pour les travailleurs du secteur privé tombe à 44 NIS (11 €) dans la Bande de Gaza à comparer aux 118 NIS pour les travailleurs de Cisjordanie. Le nombre total d’employés salariés du secteur privé qui sont moins payés que le salaire minimum (c’est-à-dire 1.450 NIS / 361 €) est d’environ 109.000 travailleurs, dont seulement 24.300 se trouvent en Cisjordanie (représentant environ 22 % de l’ensemble des employés salariés du secteur privé de Cisjordanie) avec un taux de salaire mensuel de 1.038 NIS (259 €), à comparer aux 84.400 employés salariés dans la Bande de Gaza (représentant environ 78 % de l’ensemble des employés salariés du secteur privé de la Bande de Gaza) au salaire mensuel de pas plus de 700 NIS (175 €). [6]
Selon les indicateurs pour 2018 des comptes nationaux de Palestine, le produit intérieur brut était de 15,6 milliards de $ (13,25 milliards d’€), auquel la Cisjordanie contribuait pour environ 12,8 milliards (10,9 milliards d’€) contre 2,8 milliards (2,4 milliards d’€) seulement pour la Bande de Gaza. Le PIB / habitant dans la Bande de Gaza est environ le tiers de celui en Cisjordanie (1.458 $ / 1238 € à comparer aux 4.854 $ / 4.121 €). [7]
L’avenir de la démocratie
La scission a abattu le principal pilier du système politique, les élections libres pour choisir ses représentants au Conseil Législatif Palestinien (CLP) et élire le Président de l’AP. Dix ans ont passé depuis 2010, date de la fin du mandat du Président et du CLP, selon la loi électorale sur laquelle était fondées les élections de 2006.
La tenue des élections palestiniennes est essentielle à la construction d’un système démocratique qui bénéficie de la légitimité. L’absence d’élections en Cisjordanie et dans la Bande de Gaza prive le système politique de la possibilité d’une transition démocratique, entrave le droit des citoyens de choisir leurs représentants gouvernementaux, et accentue l’impasse politique par une érosion ininterrompue de la légitimité institutionnelle du système politique. Il n’y a aucun doute que l’absence d’élections prive les institutions de l’AP de responsabilité et de légitimité, maintient le pouvoir judiciaire soumis aux interventions du pouvoir exécutif, réduit les libertés publiques et les droits de l’homme, et sape l’indépendance et le pluralisme de la société civique.
Le conflit régional, l’axe aux dépens des Palestiniens et la continuation du blocus de Gaza
Treize ans de division interne ont transformé la question palestinienne et l’ont amené à devenir une des composantes du conflit régional. L’alignement des partis palestiniens sur les puissances et les axes régionaux ont affaibli aussi le front palestinien et limité les possibilités de rétablir l’unité en raison des disputes entre ces forces extérieures. Les Palestiniens, particulièrement dans la Bande de Gaza, ont été soumis à des fardeaux supplémentaires consécutifs aux conflits régionaux.
L’intégration dans les rivalités régionales et l’éparpillement des efforts palestiniens et régionaux, tout en ne parvenant pas à établir un organe dirigeant légitime, ont rendu plus difficile la levée du blocus israélien. Au lieu de cela, la possibilité a été donnée à Israël de prendre l’avantage et de faire accepter son blocus imposé par certaines puissances internationales et a maintenu l’attention portée à la Bande de Gaza limitée à l’assistance humanitaire, sans tenir compte des besoins politiques des Palestiniens de mettre fin à l’occupation et de créer un état indépendant. Cette situation a a aussi renforcée l’affirmation par Israël qu’il n’y a aucun partenaire de paix en mesure de parler au nom de tous les Palestiniens.
(2) Les alternatives possibles à une entière réunification
Le désir général de l’opinion publique de rétablir l’unité invite l’élite politique à envisager les alternatives temporaires à un retour à une unité intégrative « entière », telles qu’une fédération ou une confédération qui pourrait apporter une forme d’unité partielle progressive ou temporaire entre la Cisjordanie et Gaza. Il ne fait aucun doute qu’un retour à une entière unité — exprimée par le contrôle politique et administratif par le centre (la capitale) sur les parties existantes, l’existence de budgets unifiés, un système fiscal unique, et la définition des priorités de développement et le contrôle de la sécurité publique par une autorité politique unique — est la meilleure option pour préserver l’unité territoriale que les Palestiniens cherchent à garantir dans tout accord futur avec Israël. C’est aussi l’expression la plus large du nationalisme palestinien, en l’absence de différences fondamentales dans les structures culturelles. Mais les groupes rivaux ne sont pas parvenus depuis l’Accord du Caire en 2011 à atteindre ce but. La dynamique gênante de la rivalité, le désir de disposer de l’exercice du pouvoir et de son contrôle, sont restés en place. Ce dossier présente trois alternatives transitoires pour un possible rétablissement de l’unité entre la Cisjordanie et la Bande de Gaza dans le but de surmonter la scission et de l’empêcher de conduire à une séparation définitive : [8]
Première alternative, une confédération : cette alternative transitoire est fondée sur la création de deux entités ou « états », l’un dans la Bande de Gaza et l’autre en Cisjordanie. Les deux seraient séparés mais associés par le biais de relations économiques communes et l’unification des positions politiques extérieures dans le cadre d’un conseil commun s’adressant à la communauté internationale. Cette alternative présente la possibilité de construire des systèmes institutionnels séparés et de leur accorder la légitimité par la tenue d’élections législatives et présidentielles dans les deux états. Elle permet à chaque état de choisir la forme et les limites de son système politique, et de sélectionner son système économique en fonction de ses besoins. Mais cette alternative accroît le risque de consolidation et suscite la crainte qu’il ne soit pas possible de revenir à l’avenir à une complète unité. De même, elle soulève le danger qu’Israël exploite et vende au monde que l’état palestinien existe déjà dans la Bande de Gaza, en renforçant le contrôle d’Israël sur la Cisjordanie et en mettant en oeuvre ses ambitions de l’annexer et de la diriger. Egalement, il donne à Israël la possibilité de maintenir son blocus de la Bande de Gaza, « l’état hostile contrôlé par le Hamas ». En plus, il y a le risque constant d’échec à construire un système démocratique dans l’un ou l’autre des deux états étant donné l’absence de toute élection législative depuis quatorze ans.
Deuxième alternative, une fédération : un système fédéral est un système qui comporte une décentralisation politique et administrative, de sorte que chaque « région » assume différentes politiques économiques, les systèmes fiscaux et les budgets. Les systèmes judiciaires et éducatifs peuvent aussi être différents. Il permet le contrôle par les autorités locales des forces de sécurité . Les autorités locales tirent leur compétence politique et administrative d’une décision politique constitutionnelle. Le gouvernement fédéral à le contrôle de la sécurité et des relations extérieures et signe des accords avec les puissances étrangères.
Cette alternative maintient l’unité centrale palestinienne dans un seul état, tout en prenant en compte les besoins, les circonstances, les particularités économiques et culturelles de la population de chaque région prise séparément. Elle offre une voie vers une transition démocratique dans chaque région et au niveau national. Une réunification des systèmes institutionnels, en tant qu’étape transitoire, permet un retour progressif à une unité plus complète des deux régions. Cette alternative préserve toutefois la séparation étant donné l’existence de deux systèmes juridiques, avec l’adhésion de chaque région à la justesse de son régime. La séparation pourrait se voir renforcée en présence de deux systèmes en concurrence pour les ressources et les compétences qui entraînerait un conflit d’intérêts, d’influence et de pouvoirs entre les élites.
Troisième alternative, la décentralisation : L’unité décentralisée constituée d’une autorité politique centralisée et d’une autorité administrative décentralisée est une troisième alternative à une unité complète. Dans ce cas, deux pouvoirs administratifs régionaux coexistent en Cisjordanie et dans la Bande de Gaza. Les deux centres de pouvoir administratif coordonnent les projets et les initiatives des autorités locales de chaque région, étant donné que chaque région dispose d’un degré d’homogénéité interne économique et administrative qui lui permet d’être considérée comme une unité indépendante capable de cristalliser ses projets particuliers de développement en tenant compte des politiques économique générales définies par l’autorité centrale. Dans ce système, l’autorité centrale exerce son contrôle sur les décisions importantes et adopte une politique économique unique, tandis que les autorités régionales et locales adopte les systèmes fiscaux locaux, des budgets locaux séparés et distincts, et les éléments communs du système juridique et éducatif au niveau de l’état et au niveau local. Les autorités centrales, régionales et locales coopèrent pour contrôler les forces de sécurité, en tenant compte de leurs règles spécifiques, qui réduisent l’emprise de l’autorité centrale sur les services de sécurité et qui contribuent à améliorer leur professionnalisme.
Un des avantages de cette alternative transitoire est qu’elle maintient l’unité politique de la Cisjordanie et de la Bande de Gaza et qu’elle est la plus proche d’une réunification complète. En même temps, elle prend en compte les besoins, les conditions et les aptitudes économiques et culturelles de la population de chaque région prise séparément. Elle fournit les moyens d’une transition démocratique au niveau national et local et encourage le développement local sur la base d’une décentralisation administrative dans le pays. Toutefois, la crainte demeure de la persistance de la domination des partis en Cisjordanie et dans la Bande de Gaza sur l’institution locale, d’une part, et le contrôle exercé par leur forces de sécurité et le développement de leur culture séparatiste dans les institutions nouvellement crées, d’autre part.
Conclusion :
Il ne fait aucun doute que trouver un moyen de sortir de l’impasse actuelle sur la voie du rétablissement de l’unité demande une ouverture d’esprit et un nouveau mode de pensée dans l’examen des relations entre la Cisjordanie et la Bande de Gaza. Cet examen doit être fait à la lumière de multiples expériences dans le monde qui nous entoure. Le non-respect de cette obligation risque de rendre inévitable une séparation définitive au cours du temps. Cela demande aussi d’apporter une solution qui crée un équilibre entre l’intérêt de protéger le système politiques, de préserver les cultures, de protéger les particularités de la population, et les conditions particulières de chaque zone géographique, et les outils pour les relier effectivement.
Dans les conditions actuelles, la décentralisation, constituée par l’existence d’une autorité politique centralisée et d’une autorité administrative décentralisée, comme énoncé ci-dessus dans la troisième alternative, est la plus susceptible de créer cet équilibre. Elle apporte des mécanismes et des outils pour une fusion nationale et favorise l’unité entre la Cisjordanie et la Bande de Gaza, tout en prenant en compte les besoins, les situations, les aptitudes économiques et culturelles des gens de chaque région prise séparément. Elle permet également l’adoption d’un développement local sur la base d’une décentralisation administrative dans le pays, et elle offre la possibilité de tenir des élections législatives pour rehausser la légitimité du système politique et elle réduit les risques d’une transition démocratique. Cette alternative réduit les risques d’une séparation définitive, qui est un risque présent dans les deux autres alternatives, et est conforme avec la position de la majorité de l’opinion publique, dont la majorité (60 %) rejète [9] les autres alternatives, telles qu’une confédération. La décentralisation contribue aussi à réduire les souffrances des Palestiniens de la Bande de Gaza, unifie les démarches des Palestiniens pour affronter la colonisation israélienne, et renforce la position politique officielle dans les instances internationales. En outre, avec le temps, elle peut contribuer à dépasser les obstacles actuels pour arriver à l’unité complète désirée par la majorité des Palestiniens.
Traduit de l’anglais par Yves Jardin, membre du GT prisonniers de l’AFPS