Une fédération ? Pourquoi pas ?

“Et peut-​​être aussi le Liban, pourquoi pas ?” – cette idée même qu’il avait émise lors de notre pre­mière ren­contre, à Bey­routh en juillet 1982, en pleine bataille. Il fit allusion au Benelux – le pacte entre la Bel­gique, les Pays-​​Bas et le Luxem­bourg qui a précédé l’Union Européenne.

Récemment, le mot “fédé­ration” est revenu à la mode. Il y a des gens qui pensent qu’il peut repré­senter une sorte de com­promis entre la “solution à deux États”, objet main­tenant d’un consensus mondial, et la “solution à un seul État” qui est popu­laire dans quelques milieux radicaux. “Fédé­ration” sonne comme un miracle : il y aura à la fois “deux États pour deux peuples” et une entité unique. Deux en un, un en deux.

LE MOT “fédé­ration” ne me fait pas peur. Au contraire, je l’employais déjà dans ce contexte il y a 52 ans.

Le 2 juin 1957, mon magazine, Haolam Hazeh, publia le premier projet détaillé d’un État pales­tinien indé­pendant qui pren­drait nais­sance auprès d’Israël. La Cis­jor­danie était occupée par la Jor­danie et la Bande de Gaza par l’Égypte. Je pro­posai d’aider les­Pa­les­ti­niens à se libérer des occu­pants. D’après ce plan, les deux États, l’israélien et le pales­tinien, établi­raient alors une fédé­ration. Je pensais que le nom qu’il convien­drait de lui donner serait “l’Union du Jourdain”.

Une année plus tard, le 1er sep­tembre 1958, apparut un document appelé “Le Mani­feste Hébreu”. Je suis fier d’avoir contribué à son élabo­ration. C’était un plan d’ensemble pour un chan­gement fon­da­mental de l’État d’Israël dans toutes ses dimen­sions – une sorte de rema­niement complet. Dans sa dis­po­sition à remettre en question les fon­da­mentaux de l’État et dans la pro­fondeur de la réflexion que cela impli­quait, il ne peut à ce jour se com­parer à rien d’autre depuis la fon­dation de l’État d’Israël. Parmi les auteurs, on trouvait Nathan Yellin-​​Mor, l’ancien chef du groupe Stern, Boaz Evron, Amos Kenan et plu­sieurs autres.

J’avais la res­pon­sa­bilité du cha­pitre sur la paix israélo-​​arabe. Il pro­posait la création d’un État pales­tinien sou­verain auprès d’Israël et la création entre les deux États d’une fédé­ration qui aug­men­terait pro­gres­si­vement son champ de com­pé­tence. Il me fallait inventer un mot hébreu pour rem­placer le terme étranger de “fédé­ration” : “Ugda” (regrou­pement) et je sug­gérai qu’on l’appelle “la Fédé­ration du Jourdain” – “Ugdat ha-​​Yarden” en hébreu et “Ittihad al-​​Urdun” en arabe. (À mon grand regret, l’utilisation du mot “Ugda” ne fut pas retenue. Au lieu de cela, l’armée l’adopta pour désigner une division, qui repré­sente un ensemble de régi­ments ou de brigades.)

Au len­demain de la guerre des Six-​​jours, au terme de laquelle l’ensemble du pays situé entre la Médi­ter­ranée et le Jourdain se trouva sous le contrôle de l’armée israé­lienne, un nouveau mou­vement poli­tique du nom de “Fédé­ration Israël-​​Palestine” appela à la création immé­diate d’un État pales­tinien à côté d’Israël. Ses fon­da­teurs étaient, à peu de choses près, les mêmes per­sonnes qui avaient rédigé le “Mani­feste Hébreu”.

Une fois manqué cette occasion his­to­rique, alors que l’occupation devenait pro­gres­si­vement de plus en plus oppressive, j’ai renoncé à uti­liser le mot fédé­ration. J’avais le sen­timent qu’il faisait peur aux deux parties. Les Israé­liens crai­gnaient que le mot ne couvre un complot pour l’établissement d’un État bina­tional – une idée repoussée par la majorité écra­sante des Juifs israé­liens. Les Pales­ti­niens crai­gnaient qu’il ne serve à masquer une occu­pation israé­lienne permanente.

Il faut se rap­peler que le projet initial de partage adopté par l’Assemblée Générale des Nations Unies le 29 novembre 1947 envi­sa­geait en réalité une sorte de fédé­ration, sans en employer le terme. Il pré­voyait un État juif et un État arabe, ainsi qu’une entité dis­tincte pour Jéru­salem, admi­nistrée par les Nations Unies. Toutes ces entités devaient faire partie d’une union écono­mique qui cou­vrirait les douanes, la monnaie, les chemins de fer, la poste, les ports, les aéro­ports et plus encore. Cela aurait repré­senté en pra­tique l’équivalent d’une fédération.

LE PRIN­CIPAL pro­blème avec le mot “fédé­ration” c’est qu’il ne répond à aucune défi­nition sus­citant un commun accord et une adhésion suf­fi­sante. Dans dif­fé­rentes parties du monde, il désigne des régimes extra­or­di­nai­rement dif­fé­rents. Il en va de même pour “confédération”.

Il n’y a pas deux pays au monde qui se res­semblent com­plè­tement et il n’y a pas non plus deux fédé­ra­tions iden­tiques. Chaque État et chaque fédé­ration ont été confi­gurés par leur propre déve­lop­pement his­to­rique et par des cir­cons­tances par­ti­cu­lières, et ren­voient l’image des per­sonnes qui les ont créés.

Le mot “fédé­ration” vient du mot latin “fœdus”, traité. À la base, une fédé­ration est un pacte entre deux États dif­fé­rents qui décident de s’unir suivant des moda­lités convenues. Les USA sont une fédé­ration, de même que la Russie. Qu’est-ce que les deux ont en commun ?

Les États Unis sont, théo­ri­quement, une asso­ciation volon­taire d’États. Les États ont de nom­breux droits, mais la fédé­ration est dirigée par un seul pré­sident qui dispose de pou­voirs consi­dé­rables. En pra­tique, il s’agit d’un seul État. Lorsqu’en 1860, les États du sud ont tenté de faire sécession et de constituer leur propre “confé­dé­ration”, le Nord a écrasé la “rébellion” dans une vio­lente guerre civile. Chaque matin, des mil­lions d’élèves aux États-​​Unis jurent fidélité au drapeau et à “Une même nation sous l’autorité de Dieu”.

La Russie aussi est offi­ciel­lement une fédé­ration, mais l’usage du mot y a un contenu très dif­férent. Moscou nomme les gou­ver­neurs des pro­vinces, et Vla­dimir Poutine dirige le pays comme s’il s’agissait d’un fief per­sonnel. Lorsque la Tchét­chénie a essayéde faire sécession de la “Fédé­ration de Russie”, elle a été écrasée de façon encore plus brutale que la confé­dé­ration lors de la guerre civile amé­ri­caine. (Cela n’empêche pas Poutine de sou­tenir deux pro­vinces séces­sion­nistes de la Géorgie voisine.)

L’Allemagne se définit comme une “Répu­blique Fédérale” (Bun­des­re­publik). Elle se compose de “Länder” qui jouissent d’une large auto­nomie. La Suisse se qua­lifie de confé­dé­ration en français et en italien (“Eidgenossenschaft”ou “orga­ni­sation coopé­rative sous serment ” en allemand) et ses cantons jouissent de leur auto­nomie. Mais c’est aussi un pays très unifié.

On admet géné­ra­lement qu’une “fédé­ration” est une asso­ciation plus contrai­gnante, tandis qu’une “confé­dé­ration” cor­respond à des liens plus lâches. Mais, dans la réalité, ces dif­fé­rences sont très floues. Il semble que les Amé­ri­cains et les Russes, les Alle­mands et les Suisses s’identifient d’abord à leur État unifié, pas à leur pro­vince par­ti­cu­lière. (Sauf les Bavarois bien sûr.)

La nou­velle Europe est en pra­tique une confé­dé­ration mais ses fon­da­teurs ne l’ont pas appelée ainsi. Ils ont choisi le terme moins précis d’“Union Euro­péenne”. Pourquoi ? Peut-​​être ont-​​ils pensé que des termes comme “fédé­ration” et “confé­dé­ration” étaient­dé­suets. Peut-​​être ont-​​ils considéré de tels termes comme trop contrai­gnants. Le mot “union” n’engage ses membres à rien de par­ti­culier, et ils peuvent y associer le contenu sur lequel ils sont tous d’accord quitte à le modifier de temps à autre. Si le “Traité de Lis­bonne” est en fin de compte ratifié, l’Union changera encore.

CELA N’A PAS de sens, par consé­quent de dis­cuter l’idée d’une “fédé­ration” israélo-​​palestinienne en termes généraux, sans définir dès le départ ce que l’on entend par là. Le même mot, employé par des per­sonnes dif­fé­rentes, peut tra­duire des inten­tions com­plè­tement dif­fé­rentes, voire contradictoires.

Par exemple : j’ai vu récemment un projet de fédé­ration ici dans laquelle chaque per­sonne aurait le droit de s’installer n’importe où dans l’un ou l’autre tat tout en conservant la citoyenneté de l’un d’entre eux. Je peux dif­fi­ci­lement ima­giner que beaucoup d’Israéliens ou de Pales­ti­niens puissent adhérer à cela. Les Israé­liens auraient peur que les Arabes ne consti­tuent la majorité en Israël, et les Pales­ti­niens seraient inquiets de voir des colons israé­liens prendre pos­session de chaque sommet de col­li­neentre la mer et le Jourdain.

Dès que l’on se met à dis­cuter de “fédé­ration”, la question de l’immigration s’impose comme une alar­mante pomme de dis­corde. Des mil­lions de réfugiés pales­ti­niens seraient-​​ils auto­risés à revenir en ter­ri­toire israélien ? Des mil­lions d’immigrants juifs seraient-​​ils admis à envahir l’État de Palestine ?

Cela est vrai aussi pour la question de la rési­dence. Un citoyen de Palestine pourrait-​​il s’installer à Haïfa et un citoyen israélien à Naplouse, comme un Polonais peut aujourd’hui s’installer en France, un habitant de New York à Miami, un habitant du canton de Zurich dans le canton d’Uri ?

CHACUN d’entre nous qui réfléchit à l’idée de fédé­ration doit choisir ce qu’il ou elle désire. Rédiger un beau projet sur le papier, qui n’a aucune chance d’être réalisé parce qu’il ne prend pas en compte les aspi­ra­tions des deux “par­te­naires”, ou bien réfléchir en termes pra­tiques aux options réelles ?

Dans la pra­tique, une fédé­ration ne peut voir le jour que sur la base d’un accord librement consenti entre les deux parties. Cela signifie qu’elle ne peut se réa­liser que si les deux – les Israé­liens et les Pales­ti­niens – la trouvent avan­ta­geuse pour eux et com­pa­tible avec leurs aspi­ra­tions nationales.

De mon point de vue, une façon concrète de réa­liser l’idée pourrait se pré­senter comme ceci :

Étape 1 : Un État pales­tinien sou­verain doit être créé. Cela doit venir avant toute autre chose. L’occupation doit prendre fin et Israël doit se retirer en deçà de la Ligne Verte (avec des échanges de ter­ri­toires pos­sibles d’un commun accord.) Cela vaut également pour Jérusalem.

Étape 2 : Les deux états établissent une structure de rela­tions équi­tables entre eux et s’habituent à vivre côte à côte. Il sera néces­saire d’engager une véri­table démarche de récon­ci­liation et d’apaisement des bles­sures du passé. (Par exemple : la création d’une “Com­mission Vérité et Récon­ci­liation ” sur le modèle sud-​​africain.) Au plan pra­tique, des dis­po­si­tions équi­tables sur des ques­tions comme les dépla­ce­ments entre les deux états, la répar­tition des res­sources en eau, etc. seront prises.

Étape 3 : Les deux États engagent des négo­cia­tions pour la mise en place d’institutions com­munes. Par exemple : l’ouverture de la fron­tière entre eux pour la libre cir­cu­lation des per­sonnes et des biens, une union écono­mique, une monnaie commune, l’organisation des douanes, l’utilisation des ports et des aéro­ports, la coor­di­nation des rela­tions étran­gères, etc. Il n’y aura pas de droit auto­ma­tique des citoyens d’un État de s’établir dans l’autre. Chaque État décidera lui-​​même de sa poli­tique d’immigration.

Les deux parties peuvent décider ensemble d’inviter la Jor­danie comme troi­sième par­te­naire du traité envisagé.

Une telle négo­ciation ne peut réussir que si la popu­lation de chacun des États par­te­naires a la conviction que le par­te­nariat va lui apporter des avan­tages. Comme Israël est le plus fort écono­mi­quement et tech­no­lo­gi­quement parlant, il doit être prêt à faire des pro­po­si­tions généreuses.

Étape 4 : Plus la confiance entre les parties se déve­loppera, plus il sera facile d’approfondir le par­te­nariat et d’élargir les pou­voirs des ins­ti­tu­tions communes.

Peut-​​être, à ce stade, les condi­tions pour­raient être mûres pour une asso­ciation plus large de la région dans son ensemble, sur le modèle de l’Union Euro­péenne. Une telle asso­ciation pourrait inclure les États arabes, Israël, la Turquie et l’Iran. Le nom que j’ai proposé pour une telle asso­ciation dans le passé était “Union Sémite”. (Les Turcs et les Ira­niens ne sont pas, au plan lin­guis­tique, des nations sémites, mais l’Islam est une religion sémite et joue un rôle majeur dans leur culture.)

Voilà une vision d’avenir et elle peut se réa­liser. Pour para­phraser le slogan de Barack Obama, même s’il a perdu un peu de son éclat : Yes we can !

23 novembre 2009