Retour sur… les Accords d’Oslo

Les Accords d’Oslo : le cadre de construction et d’exercice du pouvoir de l’élite palestinienne

A) Les Accords d’Oslo comme réactualisation du Plan Allon

Un examen du contenu des Accords d’Oslo, signés à Washington le 13 sep­tembre 1993 et des nom­breux accords inté­ri­maires qui s’ensuivent (Accords du Caire, Pro­tocole de Paris, Accords dits de « Gaza-​​Jéricho », Accords dits « Oslo II », Pro­tocole sur Hébron…) permet de définir le cadre général d’exercice du pouvoir et les pré­ro­ga­tives de la nou­velle Autorité pales­ti­nienne. Avant d’entrer dans les détails des textes, il convient de noter en préa­lable que contrai­rement à ce qu’a pu affirmer un certain consensus majo­ri­taire à l’époque, les Accords d’Oslo ne sont pas des accords « équi­librés », qui auraient signifié, pour les deux parties des « sacri­fices » équivalents.

Négociés dans un rapport de forces très défa­vo­rable à la partie pales­ti­nienne, avec entre autres l’isolement diplo­ma­tique et écono­mique de l’OLP, l’absence de mobi­li­sation popu­laire sur le terrain et la toute-​​puissance des Etats-​​Unis sur la scène inter­na­tionale après la chute de l’URSS et la Guerre du Golfe, les « Accords de paix » sont avant tout l’expression d’une défaite du mou­vement national pales­tinien, au regard des reven­di­ca­tions qu’il portait depuis les années 70 et des aspi­ra­tions de la popu­lation palestinienne.

Je m’appuierai ici sur la thèse de Gilbert Achcar selon laquelle le pro­cessus d’Oslo (entendu comme la somme des

divers accords men­tionnés plus haut) n’est en réalité que la réac­tua­li­sation d’un projet datant de 1967, le Plan Allon, du nom du Général tra­vailliste qui l’a élaboré, Ygal Allon. L’occupation de la Cis­jor­danie et de la bande de Gaza a posé, dès 1967, un pro­blème fon­da­mental à Israël, dans la mesure où cet Etat se définit simul­ta­nément comme « Etat juif » et « Etat démo­cra­tique ». L’intégration de près de deux mil­lions de Pales­ti­niens à la zone d’exercice de la sou­ve­raineté israé­lienne a eu comme prin­cipale consé­quence de mettre en contra­diction les deux termes énoncés ci-​​dessus. Soit l’Etat renonçait à son caractère « juif » en attri­buant la citoyenneté aux Pales­ti­niens de Cis­jor­danie, de Gaza et de Jéru­salem, soit l’Etat renonçait à ses pré­ten­tions « démo­cra­tiques » en main­tenant toute une partie de la popu­lation sous son autorité dans une situation de sous-​​citoyenneté. Per­sonne n’envisageant sérieu­sement, dans l’establishment sio­niste, de donner la natio­nalité israé­lienne aux Pales­ti­niens des ter­ri­toires occupés, le choix a été fait de gérer ces zones et leurs popu­la­tions sous un mode proche du colo­nia­lisme clas­sique. Mais chacun avait conscience que cette solution n’était pas viable sur le long terme. Deux concep­tions s’affrontèrent alors.

La pre­mière, prônée au départ par une majorité du Likoud et défendue notamment par le Général Ariel Sharon, consistait à main­tenir l’occupation mili­taire le plus long­temps pos­sible et, en réprimant sévè­rement le mou­vement national, en empê­chant l’émergence de toute structure locale de pouvoir, en se sai­sissant de terres via la colo­ni­sation et en expro­priant de plus en plus de Pales­ti­niens, à contraindre le plus pos­sible d’habitants arabes à quitter les ter­ri­toires occupés. Ce « transfert de popu­lation », qui devait en outre faire partie de tout éventuel accord inter­na­tional à venir, per­mettait de résoudre le « pro­blème démo­gra­phique » tout en assurant la sou­ve­raineté aux Israé­liens sur l’ensemble de la Palestine du mandat bri­tan­nique. Dans les années 1980, Sharon aimait à dire que l’Etat pales­tinien existait déjà, à l’est du Jourdain, et que tous les Pales­ti­niens qui aspi­raient à vivre dans un Etat indé­pendant et sou­verain pou­vaient se rendre en Jordanie.

Le plan Allon

La seconde option, prônée notamment par les Tra­vaillistes, s’est incarnée dans le Plan Allon. La phi­lo­sophie générale du Plan Allon était de résoudre la contra­diction énoncée plus haut en prenant acte du fait que, contrai­rement à ce qui s’était passé en 1947-​​1948, les Pales­ti­niens ne quit­te­raient pas leurs terres pour les Etats voisins. Pour Allon, la solution consistait donc en l’évacuation, par Israël, des zones pales­ti­niennes den­sément peu­plées (agglo­mé­ra­tions de Cis­jor­danie et inté­gralité de la bande de Gaza) et au renon­cement à toute pré­tention de sou­ve­raineté sur ces zones, tout en annexant à l’Etat juif le reste de la Cis­jor­danie et en contrôlant les « fron­tières » de Gaza. Des enclaves pales­ti­niennes seraient ainsi établies, avec un statut qui res­terait à définir (placées sous sou­ve­raineté jor­da­nienne ou exerçant une forme ou une autre d’auto-administration avec des attributs de sou­ve­raineté très limités), per­mettant à Israël de résoudre simul­ta­nément le pro­blème démo­gra­phique et le pro­blème démo­cra­tique tout en étendant au maximum sa super­ficie. Ce plan impli­quait lui aussi de main­tenir l’emprise mili­taire sur la Cis­jor­danie et Gaza le plus long­temps pos­sible, « une occu­pation pro­longée et un pro­cessus d’annexion par réqui­sition de terres et création d’implantations, de manière à occuper phy­si­quement le ter­ri­toire qu’il visait à acquérir de manière défi­nitive » 1 (voir carte ci-​​contre et ici).

Le plan Allon, beaucoup plus réa­liste et beaucoup plus accep­table par la « com­mu­nauté inter­na­tionale », dont l’Etat d’Israël est tota­lement dépendant du point de vue financier, a fini par être adopté par la majorité de l’establishment sio­niste. « Le plan des tra­vaillistes s’est ainsi imposé de fait comme ligne de conduite fon­da­mentale de l’Etat sio­niste dans les ter­ri­toires de 1967, même sous le Likoud qui, bien que l’ayant amendé à sa façon, n’en a pas moins ren­forcé les dis­po­si­tions essen­tielles » 2. La colo­ni­sation, les annexions, la construction du réseau routier se sont ins­crites dans ce cadre général, les gou­ver­ne­ments israé­liens sachant que, tôt ou tard, le moment vien­drait où il fau­drait aboutir à une solution négociée. La com­bi­naison de l’Intifada et des pres­sions de l’administration Bush, en quête de légi­ti­mation de son hégé­monie sur « nouvel ordre mondial » et de sta­bilité dans le monde arabe, a amené Israël à « s’asseoir à la table des négo­cia­tions » et à imposer à la partie pales­ti­nienne une version à peine modifiée du Plan Allon.

Comme indiqué plus haut, l’une des dis­po­si­tions qui n’était pas pré­cisée dans le plan ori­ginal était le statut exact des enclaves pales­ti­niennes et l’autorité à qui serait trans­férée la sou­ve­raineté sur ces zones. Avec les négo­cia­tions secrètes d’Oslo qui débouchent sur les Accords du même nom, Rabin et Pérès font le choix d’en appeler à l’OLP-Tunis qui répond de leur point de vue à trois exigences :

 être suf­fi­samment affaiblie finan­ciè­rement et poli­ti­quement pour accepter des accords aussi défa­vo­rables à la partie pales­ti­nienne
 avoir la légi­timité suf­fi­sante dans les ter­ri­toires occupés pour les faire accepter à la popu­lation
 dis­poser de l’appareil bureaucratico-​​militaire néces­saire à leur mise en oeuvre.

B) L’Autorité palestinienne

a) L’Autorité palestinienne : structures et compétences

La Décla­ration de prin­cipes (DOP), dite « Accords d’Oslo », signée le 13 sep­tembre 1993, indique que le pro­cessus de négo­ciation qui s’ouvre a notamment pour objectif « [d’]établir une Autorité pales­ti­nienne inté­ri­maire autonome (…) pour les Pales­ti­niens de Cis­jor­danie et de la bande de Gaza » 3, à qui seront trans­férées pro­gres­si­vement un certain nombre de com­pé­tences, en premier lieu « éducation et culture, santé, pro­tection sociale, impôts directs et tou­risme » 4. Ces com­pé­tences seront trans­férées au « Conseil » (à l’Autorité pales­ti­nienne) au fur et à mesure du redé­ploiement de l’armée israé­lienne, qui com­mencera par évacuer la bande de Gaza et la ville de Jéricho. Dans la DOP, est indiqué qu’un accord inté­ri­maire à venir « spé­ci­fiera la structure du Conseil, le nombre de ses membres, et le transfert au Conseil des pou­voirs et res­pon­sa­bi­lités du gou­ver­nement mili­taire israélien et de son admi­nis­tration civile » 5.

Les Accords du Caire, dits de « Gaza-​​Jéricho », signé le 4 mai 1994, précise que « l’Autorité pales­ti­nienne sera com­posée d’un organe de 24 membres qui assurera la mise en œuvre et sera res­pon­sable de tous les pou­voirs et res­pon­sa­bi­lités légis­latifs et exé­cutifs qui leur seront trans­férés (…) ainsi que l’exercice des fonc­tions judi­ciaires » 6. L’Autorité est nommée par la direction de l’OLP mais sa com­po­sition doit être approuvée par Israël. Son domaine de com­pé­tence n’est pas élargi par rapport à la DOP. C’est le 27 août 1995, dans le « Pro­tocole sur le transfert ulté­rieur des pou­voirs et des res­pon­sa­bi­lités » que huit nou­veaux domaines de com­pé­tence sont ajoutés aux pré­cé­dents, parmi les­quels l’agriculture, le travail, le com­merce et l’industrie, l’essence et le gaz…

Enfin, les seconds accords inté­ri­maires, dit « Accords de Taba » ou « Oslo II », « précise[nt] les com­pé­tences des divers organes de l’Autorité et leur mode de dési­gnation (pro­cessus élec­toral) » 7. Les accords sti­pulent que l’Autorité pales­ti­nienne issue des accords pré­cé­dents et nommés par la direction de l’OLP sera rem­placée par une « Autorité pales­ti­nienne d’autogouvernement inté­ri­maire » (son nom officiel, bien que rebap­tisée par les Pales­ti­niens « Autorité Nationale Pales­ti­nienne »), com­posée d’un Conseil élu et « d’un comité qui exercera l’autorité exé­cutive du Conseil ». C’est l’Autorité en place qui est chargée d’organiser les élec­tions et de rédiger la loi élec­torale, en consul­tation avec la partie israé­lienne. On peut noter, avec Jean-​​François Legrain, qu’il est rappelé et confirmé dans les Accords de Taba que « le Conseil n’a aucune com­pé­tence en matière de poli­tique étrangère (…), [et que] seule l’OLP est habi­litée à conduire des négo­cia­tions et à signer des accords pour le compte du Conseil dans les seuls domaines écono­miques, culturels et scien­ti­fiques » 8.

Dans les faits, « l’Autorité pales­ti­nienne » est com­posée, de 1994 à 1996, d’un Cabinet et d’un Pré­sident nommés par la direction de l’OLP puis, à partir des élec­tions du 20 janvier 1996, d’un Pré­sident et d’un Conseil légis­latif de 88 membres élus par la popu­lation pales­ti­nienne de Cis­jor­danie, de Gaza et de Jérusalem-​​est, le Pré­sident pro­posant un gou­ver­nement (cabinet) qui doit recevoir un vote de confiance du CLP. Il n’y aura pas de Premier Ministre avant la réforme de la loi fon­da­mentale pales­ti­nienne en mars 2003 et la nomi­nation de Mahmoud Abbas (Abu Mazen).

La com­po­sition, la struc­tu­ration et les pré­ro­ga­tives de l’Autorité pales­ti­nienne sanc­tionnent deux phé­no­mènes : le rapport de forces défa­vo­rable aux Pales­ti­niens et le monopole du pouvoir pales­tinien entre les mains du noyau diri­geant de l’OLP-Tunis. S’exprime en effet, dans le contenu de ces textes, le dés­équi­libre en défaveur des Pales­ti­niens : leurs com­pé­tences et leurs marges de manœuvre dans l’exercice du pouvoir sont réduites et l’ensemble de leurs déci­sions (nomi­na­tions, lois…) sont sou­mises à l’approbation israé­lienne. Mais il faut également noter qu’au sein de ce rapport de forces dé-​​séquilibré, les textes enté­rinent le fait que le monopole du pouvoir pales­tinien est dans les mains de l’extérieur puisque c’est bel et bien la direction cen­trale de l’OLP-Tunis, celle-​​là même qui conduit les négo­cia­tions, qui est chargée de nommer les membres de l’exécutif et de pro­poser un calen­drier élec­toral et le mode d’organisation des élec­tions. Près de deux ans et demi s’écoulent entre la Décla­ration de Prin­cipes et les pre­mières élec­tions dans les ter­ri­toires pales­ti­niens. Rien n’est précisé quant aux struc­tures locales de pouvoir qui exis­taient avant l’ensemble des accords du pro­cessus d’Oslo (muni­ci­pa­lités, gou­ver­neurs de dis­tricts notamment) : leurs res­pon­sables seront direc­tement nommés par le Pré­sident jusqu’aux élec­tions muni­ci­pales de 2005. Notons enfin que le fait que l’Autorité pales­ti­nienne n’ait for­mel­lement aucune com­pé­tence dans le domaine de la poli­tique étrangère et des négo­cia­tions avec Israël, s’il s’agit avant tout d’une exi­gence israé­lienne qui refuse de donner à l’Autorité les pré­ro­ga­tives d’un Etat, par­ticipe du monopole sur les étapes du « pro­cessus de paix » d’une équipe res­treinte de négo­cia­teurs non élus par la population.

b) La souveraineté territoriale

À aucun moment, dans les accords, n’est évoqué un « retrait » de l’armée israé­lienne de l’ensemble des ter­ri­toires occupés. Le « retrait » est men­tionné lorsque l’on parle de zones pré­cises (bande de Gaza, Jéricho), tandis que sinon le terme utilisé est « redé­ploiement ». La DOP évoque le retrait de la bande de Gaza et de Jéricho, les Accords du Caire (mai 1994) pré­cisent les moda­lités de ce retrait tandis que les Accords de Taba (sep­tembre 1995) divisent la Cis­jor­danie en trois zones (zone A, zone B et zone C) et indiquent que le redé­ploiement israélien en Cis­jor­danie se fera en trois étapes dans le cadre d’un pro­cessus négocié. Un accord spé­ci­fique sur Hébron sera signé en janvier 1997.

Accords d’Oslo II

Après les Accords du Caire, Israël évacue environ 80% de la bande de Gaza et, alors que les Pales­ti­niens reven­diquent l’évacuation de l’ensemble de la zone qui consti­tuait le dis­trict de Jéricho à l’époque de l’Administration jor­da­nienne (un peu plus de 200 km2), Israël ne leur transfère qu’une zone d’un peu plus de 60 km2. Les Accords de Taba créent des zones dans les­quelles l’Autorité pales­ti­nienne est en charge des ques­tions civiles et de sécurité (zones A), des zones dans les­quelles l’Autorité n’est en charge que des ques­tions civiles, la sécurité restant du domaine d’Israël (zones B) et des zones dans les­quelles l’Autorité ne jouit que de pou­voirs limités dans le domaine civils (pou­voirs « qui ne seront pas liés au ter­ri­toire »), le reste des ques­tions demeurant de la seule res­pon­sa­bilité d’Israël (zones C) (Articles 10 et 11). Les zones A repré­sentent un peu moins de 3% de la Cis­jor­danie (les villes pales­ti­niennes, c’est à dire Jénine, Tul­karem, Kal­kylia, Naplouse, Ramallah, Bethléem et, après 1997, 80% d’Hébron), les zones B environ 23% de la Cis­jor­danie (environ 440 vil­lages et leurs terres avoi­si­nantes) et les zones C 74%. Après de nom­breux reports de calen­drier et en contra­diction avec les accords inté­ri­maires, le dernier redé­ploiement israélien a lieu en mars 2000. À son terme, 18% de la Cis­jor­danie est en zone A, 22% en zone B et 60% en zone C 9 (voir carte ci-​​contre et ici).

La « juri­diction ter­ri­to­riale » de l’Autorité pales­ti­nienne est définie dans l’article 5 des Accords du Caire (mai 1994) : « [elle] inclut le sol, le sous-​​sol et les eaux ter­ri­to­riales » de Gaza et Jéricho puis, après les Accords de Taba (sep­tembre 1995) et les divers redé­ploie­ments, des zones A. L’espace aérien reste sous contrôle israélien, de même que les routes reliant entre elles les dif­fé­rentes zones A, dans la mesure où elles passent par des zones B et C. À plu­sieurs reprises est évoqué dans les négo­cia­tions l’établissement de deux « pas­sages sûrs » entre la Cis­jor­danie et Gaza, c’est à dire de routes qui relient les deux entités géo­gra­phiques et qui peuvent être empruntées par les Pales­ti­niens (sous contrôle israélien). « Le " Pro­tocole concernant le passage sûr entre la Cis­jor­danie et la bande de Gaza " est signé le 5 octobre 1999. Le passage sud n’est ouvert que le 25 octobre 1999 ; fin 2000, le passage nord n’est tou­jours pas ouvert » 10. En 2008, il ne l’est tou­jours pas.

Le nouveau pouvoir pales­tinien est confronté à quatre dif­fi­cultés majeures. En premier lieu, Israël ne res­pecte pas les étapes prévues dans les accords inté­ri­maires pour les dif­fé­rents moments du redé­ploiement, que ce soit du point de vue du calen­drier ou de l’espace qui passe effec­ti­vement sous autorité pales­ti­nienne. En second lieu, quand bien même Israël aurait res­pecté ces étapes, il ne s’agit en aucun cas d’un retrait total de la Cis­jor­danie et de Gaza (la question des colonies est ren­voyée à des négo­cia­tions ulté­rieures), retrait total qui était au cœur des pré­oc­cu­pa­tions de la popu­lation des ter­ri­toires occupés et des struc­tures de com­man­dement de l’Intifada. En troi­sième lieu, la pour­suite (et même l’accélération) de la colo­ni­sation des ter­ri­toires occupés réduit consi­dé­ra­blement la future « zone de sou­ve­raineté » pales­ti­nienne et délé­gitime rapi­dement la direction de l’Autorité pales­ti­nienne. Enfin, les zones qui passent sous son autorité, notamment en Cis­jor­danie, sont très frag­mentées et isolées les unes des autres. Loin de faci­liter la tâche de la nou­velle admi­nis­tration, cette frag­men­tation est un obs­tacle majeur pour la construction de l’Autorité pales­ti­nienne : comment assurer la conti­nuité du pouvoir quand il n’y a pas de conti­nuité territoriale ?

c) L’économie

La DOP et le « Pro­tocole de Paris sur les rela­tions écono­miques » sont les deux docu­ments qui posent les prin­cipes des rela­tions écono­miques entre Israël et les zones auto­nomes pales­ti­niennes et les orga­nisent. Il convient de noter que c’est dans le domaine écono­mique que l’unanimité entre les deux parties est la plus mani­feste. « À son retour de Paris, Peres fit savoir que " les Pales­ti­niens sont aujourd’hui d’accord avec [Israël] pour créer une économie de marché, avec la libre cir­cu­lation des biens et le libre-​​échange entre [les deux parties] ", tandis que Nabil Shaath, res­pon­sable de la délé­gation de l’OLP, s’extasiait du fait que la Décla­ration de Prin­cipes signi­fiait " une paix totale avec Israël, avec des fron­tières com­plè­tement ouvertes " qui allait " créer, avec Israël, une com­mu­nauté écono­mique dans tout le Moyen-​​Orient " » 11. Négocié pour la partie pales­ti­nienne par une délé­gation conduite par Ahmad Qoreï (Abu Ala), res­pon­sable de la Samed (l’organisme financier de l’OLP), le Pro­tocole de Paris détaille de manière précise les règles de fonc­tion­nement écono­mique entre Israël et l’Autorité pales­ti­nienne. For­mel­lement, il donne à l’Autorité pales­ti­nienne le droit de décider elle-​​même de ses poli­tiques d’importation et d’exportation pour un certain nombre de mar­chan­dises (avec des res­tric­tions sur d’autres), ainsi que le droit, dans le domaine financier, d’établir sa propre autorité moné­taire et d’organiser le système ban­caire. Un Comité écono­mique conjoint est créé pour super­viser l’ensemble des ques­tions économiques.

La majorité des ana­lystes s’accordent pourtant à dire que le Pro­tocole de Paris, loin de donner à la partie pales­ti­nienne les moyens de l’autonomie et la pos­si­bilité de s’émanciper de la domi­nation écono­mique israé­lienne, entérine le fait que l’économie des ter­ri­toires pales­ti­niens est subor­donnée à l’économie d’Israël. En faisant de la « loi du marché » et de la « libre entre­prise » la règle de fonc­tion­nement des rela­tions écono­miques entre Israël et les zones auto­nomes pales­ti­niennes, les arran­ge­ments écono­miques imposent en fait la loi de la libre concur­rence entre une économie moderne et domi­nante et une économie dominée et déformée par plus de 20 ans d’occupation militaire.

Le débat, chez les écono­mistes pales­ti­niens, ne porte pas sur cette relation inéga­li­taire struc­tu­relle, ni sur le fait que la « petite » économie pales­ti­nienne ne pèsera pas lourd face à l’économie israé­lienne, elle-​​même intégrée au pro­cessus de mon­dia­li­sation écono­mique. Il s’agit plutôt de savoir si cette inté­gration « offi­cielle » à l’économie israé­lienne mais dans laquelle la partie pales­ti­nienne a for­mel­lement un certain nombre de marges de manœuvre qu’elle n’avait pas aupa­ravant va per­mettre, avec le temps, d’aider au déve­lop­pement écono­mique des zones auto­nomes. Tandis que cer­tains pensent que l’établissement d’une zone de libre-​​échange et le retour de la sta­bilité dans la région vont favo­riser les inves­tis­se­ments étrangers dans les ter­ri­toires pales­ti­niens (y compris les inves­tis­se­ments israé­liens), vont pro­gres­si­vement ren­forcer le poids écono­mique de ces der­niers et donc changer la nature des rela­tions avec l’économie israé­lienne, d’autres affirment que « le rôle du capital pales­tinien [sera] moins celui d’un com­pé­titeur que celui d’un par­te­naire subal­terne de l’expansionnisme écono­mique israélien » 12.

Dans le domaine écono­mique comme dans les autres domaines, la partie pales­ti­nienne est dans un rapport de forces très défa­vo­rable face à Israël. Le Comité écono­mique conjoint est dominé par Israël qui, à de nom­breuses reprises, uti­lisera son droit de veto pour inva­lider cer­taines déci­sions pales­ti­niennes, l’inverse ne se pro­duisant jamais. Les diri­geants pales­ti­niens se plain­dront à de nom­breuses reprises du non-​​respect par Israël de plu­sieurs dis­po­si­tions de l’accord et deman­deront la révision de cer­tains de ses termes, démarches qui n’aboutiront jamais. Mais, même au sein de cette relation dés­équi­librée, il est essentiel de noter, de nouveau, que les négo­cia­teurs pales­ti­niens obtiennent un certain nombre de dis­po­si­tions qui leur assure la pré­émi­nence dans le volet « économie » de la construction de l’autonomie.

En premier lieu, ils sont les inter­lo­cu­teurs de l’économie domi­nante, ce qui ne signifie pas qu’il n’y a pas de rela­tions directes entre entre­pre­neurs privés pales­ti­niens et entre­pre­neurs israé­liens mais qu’à l’échelle nationale ils sont les seuls dépo­si­taires de l’autorité à négocier avec le pouvoir israélien. En second lieu, il convient de noter qu’une contra­diction existe entre l’idée d’une économie de marché où règne la libre entre­prise et le nombre d’attributions dans le domaine écono­mique dont béné­ficie la direction de l’Autorité pales­ti­nienne. On peut parler d’une économie dont le caractère libéral n’est que très relatif et sous l’étroit contrôle de l’Autorité pales­ti­nienne. Enfin, la direction de l’Autorité hérite du monopole sur la redis­tri­bution des taxes reversées par Israël (sur les impor­ta­tions et sur les salaires des Pales­ti­niens employés en Israël) et sur les aides inter­na­tio­nales (estimées par la Banque Mon­diale à 2,45 mil­liards de dollars entre 1993 et 1998), une manne finan­cière consi­dé­rable au regard de la situation écono­mique des ter­ri­toires occupés. Tous ces éléments créent un terrain favo­rable à la mise en place d’un système poli­tique et de rela­tions écono­miques dans les­quels la cor­ruption et le clien­té­lisme jouent un rôle central.

d) La sécurité

Les ques­tions de sécurité occupent une place pré­pon­dé­rante dans l’ensemble des accords signés au cours du pro­cessus d’Oslo. Dès la Décla­ration de prin­cipes il est indiqué « [qu’]afin de garantir l’ordre public et la sécurité interne des Pales­ti­niens de Cis­jor­danie et de la bande de Gaza, le Conseil [l’Autorité pales­ti­nienne] établira une puis­sante force de police » 13. Les Accords du Caire pré­cisent « les devoirs, fonc­tions, structure, déploiement et com­po­sition de la police pales­ti­nienne » 14 et établissent « un Comité conjoint de coor­di­nation et de coopé­ration pour les ques­tions de sécurité mutuelle » 15, coopé­ration qui se maté­ria­lisera sur le terrain, par exemple, par la mise en place de « patrouilles jointes » dont les moda­lités d’exercice sont pré­ci­sément définies 16. Les accords indiquent également « [qu’] Israël et l’Autorité pales­ti­nienne cher­cheront à entre­tenir la com­pré­hension et la tolé­rance mutuelles » 17 et plus loin « [que] la partie pales­ti­nienne prendra les mesures néces­saires pour empêcher tout acte d’hostilité à l’encontre des implan­ta­tions, des infra­struc­tures les des­servant et de la Zone d’installation mili­taire » 18.

Les Accords du Caire fixent à 9000 le nombre maximum de poli­ciers pales­ti­niens « recrutés loca­lement ou à l’étranger (parmi les Pales­ti­niens pos­sédant un pas­seport jor­danien ou un pièce d’identité pales­ti­nienne émise par l’Egypte) », limitant à 7000 le nombre de recrues de l’extérieur, « dont 1000 arri­veront dans les trois mois qui suivent Forces de sécurité pales­ti­nien­nesla signature de l’accord » 19. Les Accords de Taba font passer le nombre total de poli­ciers à 24 000 (18 000 à Gaza et 6 000 en Cis­jor­danie) et indique que 6 000 poli­ciers sup­plé­men­taires pourront être ins­tallés en Cis­jor­danie au fur et à mesure du redé­ploiement israélien 20. Il formule en des termes précis les obli­ga­tions de la police pales­ti­nienne, qui doit entre autres « agir sys­té­ma­ti­quement contre toute inci­tation au ter­ro­risme et à la vio­lence [chez les Pales­ti­niens] », « arrêter et tra­duire en justice toutes les per­sonnes [pales­ti­niennes] sus­pectées de per­pétrer des actes de vio­lence ou de ter­ro­risme », « confisquer toute arme illé­ga­lement détenue [par un civil pales­tinien] » et « coopérer pour échanger les infor­ma­tions et coor­donner ses acti­vités et ses poli­tiques » avec les ser­vices de sécurité israé­liens 21. L’article 4 de l’annexe 1 précise en outre que la police pales­ti­nienne doit être divisée en six branches, coor­données entre elles dans chaque zone autonome et sous un com­man­dement unique.

À la lecture des dis­po­si­tions concernant les ques­tions sécu­ri­taires, quatre constats s’imposent.

Pre­miè­rement, les accords demandent à l’Autorité pales­ti­nienne non seulement de se conformer aux enga­ge­ments pris par Yasser Arafat dans la lettre envoyée à Itzhak Rabin en sep­tembre 1993 quant à « l’arrêt des vio­lences » contre Israël mais aussi de l’imposer, y compris par la force, dans l’ensemble des ter­ri­toires qui sont sous sa res­pon­sa­bilité. Il s’agit là d’une condition pour que les négo­cia­tions progressent.

Deuxiè­mement, le nombre de poli­ciers fixé par les accords est très élevé par rapport au nombre d’habitants. Deux consé­quences sont à prévoir : une place déme­surée des forces armées dans la construction du pouvoir pales­tinien et une place très impor­tante de ces forces par rapport au nombre total d’emplois rému­nérés en Palestine. On peut par ailleurs noter que ce nombre, déjà élevé, sera très rapi­dement dépassé sans qu’Israël ne pro­teste outre mesure. À la veille de le deuxième Intifada, on estime que le nombre total de membres des diverses forces de sécurité est compris entre 60 000 et 70 000 (esti­mation d’Hussam Khadr, élu au Conseil légis­latif pales­tinien, qui rejoint la plupart des esti­ma­tions des dif­fé­rents travaux de recherche sur la question).

Troi­siè­mement, la taille et la mul­ti­pli­cation des ser­vices (au moins six d’après les accords, mais plus de vingt selon cer­tains travaux), com­binées à la frag­men­tation géo­gra­phique et à l’arrivée de plu­sieurs mil­liers d’hommes de l’extérieur, peuvent entraîner des conflits entre les divers organes et des dif­fi­cultés à avoir une action coor­donnée au niveau central.

Enfin, la cen­tralité des ques­tions sécu­ri­taires, la taille de l’appareil mis en place (avec l’accord d’Israël), le fait qu’Israël autorise (et dans une cer­taine mesure recom­mande) que des Pales­ti­niens de l’extérieur soient lar­gement impliqués dans les forces de sécurité indiquent clai­rement que le gou­ver­nement israélien voit dans le pro­cessus d’Oslo un moyen de se décharger sur l’OLP-Tunis du maintien de l’ordre dans les ter­ri­toires palestiniens.

e) Synthèse

Les Accords d’Oslo, s’ils sont une consé­quence indi­recte de l’Intifada, n’en sont pas pour autant l’aboutissement logique. Ils sont au car­refour de quatre facteurs :

 la nou­velle situation inter­na­tionale et la volonté états-​​unienne d’imposer un « nouvel ordre mondial » qui passe par un règlement de la question pales­ti­nienne et une nor­ma­li­sation des rela­tions entre Israël et les Etats arabes.
 la volonté israé­lienne, dans le cadre de négo­cia­tions qui lui ont été imposées par les Etats-​​Unis, d’en tirer un maximum de béné­fices du point de vue du projet sio­niste en donnant une légi­timité inter­na­tionale à la poli­tique qu’Israël mène depuis plus de vingt ans, définie dans le Plan Allon.
 la longue quête de légi­timité de la direction de l’OLP-Tunis et son projet d’exercice du pouvoir sur « toute portion de ter­ri­toire libéré » de la Palestine du mandat.
 le sou­lè­vement pales­tinien de 1987 qui a rendu visibles les reven­di­ca­tions et les aspi­ra­tions de la popu­lation pales­ti­nienne de Cis­jor­danie et de Gaza et rendu inévi­table, sinon la fin de l’occupation israé­lienne, du moins un chan­gement signi­fi­catif dans le mode d’administration des ter­ri­toires occupés depuis 1967.

L’examen du contenu des Accords d’Oslo (et des divers accords inté­ri­maires qui ont suivi) révèle l’écrasante domi­nation des deux pre­miers acteurs (Etats-​​Unis et Israël), la sou­mission du troi­sième (l’OLP-Tunis) et l’exclusion du qua­trième (la popu­lation des ter­ri­toires occupés) dans le pro­cessus de négociations.

Les éléments exa­minés ci-​​dessus abou­tissent à la for­mu­lation d’un certain nombre de questions :

 L’exclusion des Pales­ti­niens « de l’intérieur » du pro­cessus de négo­cia­tions, si elle s’inscrit, comme on l’a vu, dans une longue his­toire de dépos­session de l’initiative et de la décision poli­tiques de l’intérieur par l’extérieur, ne va pas sans poser de nom­breuses ques­tions quant à la construction de l’Autorité d’autonomie. Quelle place sera accordée aux acteurs pales­ti­niens « de l’intérieur » ? La direction de l’OLP-Tunis, qui a le monopole des négo­cia­tions et qui béné­ficie de l’ensemble du pouvoir poli­tique central dans la construction de l’autonomie partagera-​​t-​​elle le pouvoir ? Quelle per­ception aura la popu­lation pales­ti­nienne de ces diri­geants qui arrivent de Tunis et ont connu une his­toire dif­fé­rente bien qu’intrinsèquement liée à celle des habi­tants des ter­ri­toires occupés ?

 Le rôle dévolu à la nou­velle autorité d’autonomie (main­tenir l’ordre et gérer le quo­tidien des zones auto­nomes) semble répondre à la pré­diction for­mulée par Ygal Allon plus de quinze ans avant les Accords d’Oslo : « Bien sûr, si l’OLP cessait d’être l’OLP, nous pour­rions cesser de la consi­dérer comme telle. Ou si le tigre se trans­formait en cheval, nous pour­rions l’enfourcher » 22. Comment l’Autorité pales­ti­nienne va-​​t-​​elle pouvoir gérer la contra­diction entre les aspi­ra­tions de la popu­lation des ter­ri­toires occupés (la fin de l’occupation mili­taire) et la situation d’indirect rule pro­duite par les Accords d’Oslo ?

 Le monopole du noyau diri­geant de l’OLP sur les négo­cia­tions avec Israël (dans tous les domaines) et sur les res­sources finan­cières crée un terrain favo­rable à la mise en place d’un vaste réseau de clien­té­lisme et de cor­ruption. Quelle en sera la réalité ? Quel usage le nouveau pouvoir pales­tinien va-​​t-​​il faire de ce monopole dans le cadre de la construction et de la légi­ti­mation de l’Autorité palestinienne ?

 Avec la concen­tration de l’essentiel du pouvoir poli­tique dans les mains du pré­sident et du gou­ver­nement pales­ti­niens, quelle sera la place des struc­tures inter­mé­diaires de pouvoir (muni­ci­pa­lités, gou­ver­norat) et de la seule structure nationale élue par la popu­lation (le Conseil légis­latif pales­tinien) ? Quels rap­ports entre­tiendra le pouvoir central avec ces autres centres de pouvoir ?

 Quelle place sera accordée aux forces poli­tiques cri­tiques ou opposées aux Accords d’Oslo ? Comment le nouveau pouvoir va-​​t-​​il se com­porter vis-​​à-​​vis de ces forces dans la mesure où l’une de ses tâches est de contenir toute mani­fes­tation d’hostilité à l’égard d’Israël et/​ou du pro­cessus de paix ?

 Quelle poli­tique vis-​​à-​​vis des struc­tures « tra­di­tion­nelles » de pouvoir dans la société pales­ti­nienne, et notamment les grandes familles de notables qui, bien qu’affaiblies, repré­sentent, par leur influence locale, un défi pour la mise en place d’un pouvoir central, défi ren­forcé par la frag­men­tation géo­gra­phique imposée par les Accords d’Oslo ?

 Enfin, et de manière plus générale, la contra­diction entre ce qui fait la légi­timité de la direction Arafat vis-​​à-​​vis de la com­mu­nauté inter­na­tionale (son enga­gement à faire cesser la vio­lence et à être partie inté­grante du « règlement » de la question pales­ti­nienne) et vis-​​à-​​vis des Pales­ti­niens des ter­ri­toires occupés (incarner la lutte contre l’occupation et la résis­tance contre Israël) est-​​elle surmontable ?

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