Accord de Genève et droit international

Monique Chemillier-Gendreau, jeudi 12 mai 2005

COMPTE-RENDU DE LA CONFÉRENCE LE 29 AVRIL 2004 À PARIS

Sommaire :

Les éléments du débat en droit international
Légalité et légitimité
Les bases historiques
Droit des peuples et mandat
La résolution 181
Les éléments d’un malentendu

L’accord de Genève
Une véritable négociation
Les questions territoriales
L’exercice de la souveraineté
Le droit au retour
Les colonies
Éteindre le contentieux
Conclusion

Débat

Le bilan de l’efficacité du droit international conduit souvent à dresser des constats décourageants. En effet, la distance entre les « promesses » du droit et ses possibilités effectives amène à se demander si le droit international n’appartient pas aux velléités du passé. En étant optimiste, on peut croire qu’il n’existe pas encore. Le projet d’accord de Genève s’inscrit dans cette réflexion. En effet, à examiner les dispositions de ce texte, on a l’impression que la paix est à portée de la main et que des négociateurs de bonne foi peuvent s’appuyer sur les normes du droit international pour dessiner les contours d’un accord qui serait satisfaisant pour les deux parties. Seule la volonté politique serait absente. C’est sous cet angle que l’on en fera ici le commentaire.

LES ÉLÉMENTS DU DÉBAT EN DROIT INTERNATIONAL

Pour mener l’analyse de ce projet d’un point de vue juridique, un certain nombre de remarques préliminaires sont nécessaires.

La situation actuelle

On ne peut éviter de constater à quel point le contexte est mauvais. C’est un constat que font régulièrement tous ceux qui luttent pour la Palestine. À chaque étape de ce combat, il faut bien se rendre à l’évidence : la situation s’est encore dégradée.

Le constat ne se limite pas aux signaux envoyés par Ariel Sharon, il découle également du désarroi et parfois de l’incohérence des Palestiniens et surtout de l’apathie et de la démission croissante de la communauté internationale.

Mais il est essentiel de ne pas focaliser l’attention sur Ariel Sharon et lui imputer la situation, comme si un changement de gouvernement en Israël était la clef du problème. Il est vrai que l’horizon est obstrué par ce personnage et par la brutalité de la politique conduite sous son gouvernement. Et l’on est tenté d’espérer que si Ariel Sharon sortait du paysage, une autre formation politique en Israël serait en mesure de créer un contexte différent. Mais ce serait se tromper d’analyse. La solution ne dépend pas du jeu politique israélien. Il s’agit d’un problème d’ordre structurel au plus profond de la société israélienne, d’un certain nombre d’erreurs ou de manipulations critiquables faites par cette société sur sa propre situation, sur celle des Palestiniens et sur l’environnement international dans lequel s’est développée une attitude qui est en réalité commune aux partis de droite comme aux travaillistes. L’expérience l’a montré. Les déterminants d’un changement réel sont dans les mentalités en Israël et plus encore dans l’attitude de la communauté internationale qui détient les véritables clefs du problème.

À cet égard, un élément s’avère capital, il s’agit de la politique européenne. Il faut faire de la rigueur d’application des accords européens une question centrale. Dans l’accord d’association Europe-Israël, figure un article 2 qui conditionne son application au respect des droits de l’homme et de la démocratie.

À cet égard, l’université Paris VI a pris parti d’une manière courageuse à propos de sa coopération avec Israël. Si l’article 2 de l’accord d’association indique, ce qui est le cas, que toutes les clauses de l’accord sont suspendues au respect des droits de l’homme et de la démocratie, il faut obliger l’Europe à respecter sa parole.

Légalité et légitimité

Le contexte international est tel que la légalité a été engloutie et avec elle les principes, ceux de ce droit international que nous essayons de récupérer, de remettre en avant en rappelant quelles sont les normes générales applicables à la situation. Le droit international, véritable clef de la paix, a été débordé par la question de la légitimité des causes en présence. La légitimité de la demande de sécurité d’Israël a été déconnectée des causes d’insécurité et elle est apparue à beaucoup comme première par rapport à la légitimité de l’exigence nationale palestinienne. Oubliant que cette sécurité dépend principalement du retour à une politique juste à l’égard des Palestiniens, des cercles politiques de plus en plus nombreux dans le monde entier, ont inversé la logique réelle. La défense des droits des Palestiniens est sans cesse soumise à la question préalable de la sécurité d’Israël, qui est présentée comme prioritaire. Ainsi est escamoté le fait qu’une partie des Palestiniens poussés à un désespoir extrême ont basculé dans la violence par un long et croissant déni de leurs droits les plus fondamentaux.

Nous devons nous efforcer de repositionner le problème en revenant à la question de la légalité parallèlement à celle de la légitimité et en intégrant dans le débat la question du caractère juif de l’État d’Israël. On peut considérer que c’est un libre choix du peuple israélien que de vouloir se déclarer comme État juif et certains y voient une liberté légitime. Cependant, les discriminations que cela induit dans une population qui n’est pas exclusivement composée de Juifs se révèlent contraires au droit international et sont par conséquent illégales. Elles remettent gravement en cause le caractère démocratique dont se targue la société israélienne.

Enfin, il faut s’interroger sur l’usage fait de la question de la « feuille de route ». Son existence a été le grand argument sur la base duquel Israël et les États-Unis tout d’abord, mais aussi la plupart des États européens ont refusé de soutenir clairement la demande d’avis consultatif soumise à la Cour internationale de justice sur la question du mur édifié par Israël en remettant notamment en cause sa compétence sous le prétexte qu’il s’agissait d’une question politique engagée dans la voie d’une solution à travers la feuille de route. Mais quelle valeur donner à cette feuille de route lorsque l’on connaît l’absence de volonté politique manifestée pour la faire aboutir à supposer que son contenu soit considéré comme correspondant à une base acceptable pour la paix ?

La nécessaire remontée aux origines du problème

Quand un problème est mal posé, il ne peut pas être bien résolu. En l’occurrence, les intéressés eux-mêmes, les Palestiniens, s’en tiennent souvent à des arguments sommaires. C’est évidemment le fait aussi de tous ceux qui soutiennent la cause palestinienne et qui ne sont pas forcément au fait du contenu fondamental du dossier. Or, pour poser le problème correctement, il faut remonter aux origines, lesquelles se sont estompées au fil du temps. Ce qui s’est passé dans le rapport entre ces deux peuples au moment de la naissance du conflit et le contexte du droit international d’alors a été oublié. Or, le rappel de ces événements est indispensable pour apprécier la situation contemporaine.

Les bases historiques du droit international dans la région

Le droit international n’est pas une science exacte inscrite dans la nature des choses comme une loi de la physique. C’est une pratique sociale qui change et évolue constamment. En ce sens, le droit international a connu des mutations considérables entre ce qu’on a appelé la période classique qui s’échelonne du XVe à la fin du XIXe siècle et la période moderne qui s’est ouverte au XXe siècle. Et il a évolué, notamment, parce qu’il a tenté de clarifier les bases conduisant au droit pour un peuple d’exister comme État et son droit au respect de son territoire.

Pendant les premiers siècles, il s’agissait seulement du résultat des rapports de force. Les États disposaient des droits régaliens dont celui de faire la guerre et en particulier la guerre de conquête. C’est ainsi qu’ils se constituaient ou se modifiaient jusqu’à la conclusion d’un traité de paix avec l’éventualité d’une nouvelle guerre. La société internationale a fonctionné ainsi pendant des siècles.

Le XXe siècle constitue un tournant capital qui n’est d’ailleurs pas achevé et cherche encore à se préciser. Devant la montée en puissance des armements et les désastres des deux guerres mondiales, en 1945 on retire aux États le droit de faire la guerre, au moins dans les principes définis dans la Charte des Nations unies. Les États ne disposent plus du droit de faire la guerre, d’occuper un territoire par la force.

Mais le processus avait été ébauché avant 1945 et le Pacte de la Société des Nations et le Traité de Versailles, au lendemain de la Première Guerre mondiale, ont constitué les premières tentatives de formulation et de garantie des droits des peuples.

Droit des peuples et mandat

La Société des Nations constituera un essai qui a posé des jalons dont les fruits seront confirmés par la suite. C’est alors que l’on voit pointer un principe révolutionnaire par rapport au droit antérieur : le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Ce nouveau principe de base est notamment reconnu à travers le système des mandats puisque c’est à cette période que l’on va retirer aux empires et aux grandes puissances défaites, c’est-à-dire essentiellement l’Allemagne et l’Empire ottoman, les territoires qu’ils administraient jusque-là sous forme de colonies. Ces derniers vont être placés sous mandat de puissances victorieuses, c’est-à-dire, dans la région, la France et la Grande-Bretagne.

Mais les États vainqueurs se disent vertueux. Et pour maintenir une apparence de vertu, en même temps qu’ils se donnent l’avantage des mandats, ils affirment le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Le mandat se définit comme une administration provisoire des territoires en attendant que les peuples soient en condition de « disposer d’eux-mêmes ». Mais ce droit d’accéder un jour à la souveraineté est proclamé et garanti. L’ensemble du peuple palestinien bénéficie de ce droit par le mandat. Cet élément est capital. Il faut le rappeler inlassablement car il constitue la base de toute recherche de solution au problème.

On ne peut pas laisser dire qu’il n’y avait pas de projet national palestinien à ce moment précis. La situation était certes chaotique et difficile, mais le peuple palestinien existait bien comme peuple, soumis jusque-là à l’administration ottomane. D’ailleurs, le droit des peuples lui est reconnu et garanti par et pendant le mandat britannique.

Le trouble est apporté par le fait que la Grande-Bretagne dans un jeu très ambigu introduit alors la déclaration Balfour dans le mandat. Les termes du mandat sont d’une extrême importance. Il apparaît que la déclaration Balfour ouvre le droit pour les juifs du monde entier de venir rejoindre le foyer national juif, installé et reconnu en Palestine. Mais l’analyse exégétique du texte montre que les possibilités qu’il ouvre pour les populations juives sont de la nature de celles que les juristes désignent comme de droit privé. En effet, des individus appartenant au peuple juif ont le droit de venir rejoindre ce territoire comme immigrants et un droit à l’immigration est donc ouvert pour une catégorie de population. Mais il s’agit bien d’un droit de l’ordre du droit privé qui s’adresse à des individus. Rien dans la déclaration Balfour ni dans le mandat ne modifie le statut du territoire et du peuple du point de vue du droit public.

Le territoire palestinien est donc un territoire sous mandat avec un peuple majoritairement composé de Palestiniens arabes et accessoirement de Juifs bénéficiant d’un droit à l’immigration. Et cet ensemble considéré sans distinction est investi à terme du droit à disposer de lui-même, c’est-à-dire à devenir indépendant et souverain. La déclaration Balfour ne change donc pas véritablement le sens de ce droit. Pendant toute la période du mandat, l’immigration juive qui se poursuit ne prend pas une ampleur telle qu’elle amènerait un basculement démographique en faveur d’une majorité juive en Palestine. Même au moment où, après la Seconde Guerre mondiale, l’immigration s’est amplifiée, la Palestine mandataire restait majoritairement arabe.

La résolution 181

En 1945 et dans les années qui suivent, l’Europe prend conscience de l’ampleur et de l’horreur des crimes dont elle est responsable à l’égard du peuple juif. Un consensus se forme autour du projet sioniste et la Grande-Bretagne, incapable d’élaborer les termes d’une solution entre ces deux impératifs contradictoires : respecter les droits des Palestiniens tels que garantis dans le Pacte et ouvrir au peuple juif la perspective d’un État, saisit les Nations unies. Quelles sont alors les bases de compétences des Nations unies ? À aucun moment, la Charte ne stipule que l’Assemblée générale a le droit de créer un État à partir d’un territoire sur lequel vit déjà un peuple à qui, en outre, on a déjà promis le droit à l’autodétermination. Cela sort complètement de ses compétences. De surcroît, l’Assemblée générale ne dispose pas de pouvoir contraignant. Il est dit de manière explicite dans la Charte que les résolutions du Conseil de sécurité ont un caractère obligatoire pour les États membres, mais rien de tel n’est prévu pour l’Assemblée générale. Il semble pourtant que dans la mesure où celle-ci fonctionne de manière plus démocratique que le Conseil de sécurité, ses résolutions auraient pu, ou du, être considérées comme obligatoires. Mais c’est une autre doctrine qui s’est imposée. Au fil des années, devant l’imprécision de la Charte, il a finalement été décidé que les recommandations de l’Assemblée générale n’étaient pas contraignantes. Nous avons donc une Assemblée qui ne dispose d’aucune compétence pour trancher sur le statut d’un territoire et dont les recommandations ne sont pas contraignantes.

La résolution 181 doit être lue et interprétée dans ce contexte. L’Assemblée générale sait très bien qu’elle n’a pas de compétence pour créer un nouvel État, et elle lance une recommandation qui s’adresse principalement à la Grande-Bretagne mais aussi à tous les autres États membres des Nations unies. Cette recommandation contient un plan de partage qui propose la division du territoire de la Palestine de manière à créer deux États. Ce n’est d’ailleurs pas un partage égal car la partie juive est sensiblement plus importante que la partie arabe alors que le rapport entre les deux populations est inverse. D’autre part, le même texte propose de réserver à Jérusalem un statut international.

On espérait régler le problème au moyen de cette recommandation. À quelle condition pouvait-elle aboutir à la création d’un État d’Israël ? Évidemment à condition que le peuple palestinien, titulaire de la souveraineté, du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, ait donné son accord. C’est là le point de défaillance depuis cinquante ans. Il était normal que les Palestiniens soient révoltés par cette proposition. Il fallait négocier avec eux et savoir attendre leur acquiescement, indispensable en droit.

Les éléments d’un malentendu

Les éléments centraux qui viennent d’être rappelés sont évacués dans le débat, dans les commentaires ou les analyses présentés. Une des erreurs politiques, juridiques et humaines, commises en 1947-1948 a été de ne donner au Palestiniens aucun motif d’accepter le plan de partage « proposé » par les Nations unies. Dans la mesure où il s’agissait de les amputer de la moitié de leur territoire, voire même un peu plus, il aurait fallu négocier politiquement pour respecter les droits reconnus dans le mandat mais aussi offrir une compensation économique, une aide administrative pour accompagner un traumatisme inévitable. Il n’y a rien eu de tout cela. Et il était juridiquement indispensable d’exiger des Israéliens de conditionner la proclamation de l’État d’Israël à l’accord du peuple palestinien, titulaire de la souveraineté. Rien de tout cela n’a été fait. C’est ainsi qu’a été déclenchée la Nakba. On a laissé la création d’Israël se faire sur un malentendu qui s’est développé à plusieurs niveaux. D’une part, la communauté internationale ne s’est pas donnée les moyens de faire approuver le plan de partage par les Palestiniens, en prenant le temps que cela nécessitait. Mais, d’autre part, il n’y a pas eu de réaction à la mesure de l’attitude d’Israël et de sa volonté d’expansion territoriale bien au-delà du plan de partage dès le début. Car les Israéliens n’ont jamais considéré être liés par les données territoriales de la résolution 181.

Cela s’est manifesté dans leur attitude suite à la première guerre israélo-arabe en 1948-49, par la manière dont ils ont refusé de se retirer des territoires alors conquis par la force et par les méthodes employées pour chasser la population palestinienne. Il s’agit bien, selon l’expression utilisée par Étienne Balibar, de « nettoyage ethnique ». L’examen de ce qui s’est passé, notamment à l’aune des travaux effectués par les nouveaux historiens israéliens (en dépit du recul, voire de la régression de certains d’entre eux comme Benny Morris), fait apparaître clairement qu’il y a eu une véritable politique d’élimination des Palestiniens, une politique qui relève de crimes de guerre massifs et probablement de crimes contre l’humanité.

La communauté internationale a réagi de manière très faible. Lors de la première tentative d’admission à l’ONU d’Israël, il est clair que cet État ne respecte pas les résolutions des Nations unies sur la Palestine. Dès les premiers mois qui suivent la proclamation de l’État d’Israël, la Charte de l’ONU est violée et ses résolutions ne sont pas respectées. « Créé » par une proposition de l’Assemblée générale, Israël n’est alors pas encore membre des Nations unies où l’on s’inquiète déjà de le voir violer la Charte et ses recommandations. Ce sera une attitude constante. Lors de la première séance d’admission d’Israël à l’ONU, l’Assemblée générale exige des garanties. Cette mesure peut d’ailleurs sembler superfétatoire puisque l’entrée à l’ONU suppose qu’on en signe la Charte et donc que l’on en accepte les obligations. Mais la situation est tellement inattendue, que l’Assemblée générale demande à Israël de donner toutes les garanties qu’il acceptera toutes les obligations de la Charte et celles en découlant, c’est-à-dire les résolutions déjà prises. Et parmi celles-ci figure la résolution 194 sur le droit au retour. Israël prend alors un engagement qui ne sera jamais respecté et entre finalement à l’ONU en 1949. Cela veut dire que cet État s’était engagé sur le droit au retour. Qui le rappelle aujourd’hui ? Nous devons le faire si nous voulons ouvrir un cycle nouveau dans l’approche de ce problème.

Malgré la petite victoire que représente la saisine par l’Assemblée générale des Nations unies de la Cour de La Haye pour poser la question de la légalité du mur, il ne faut pas sous-estimer la dégradation continue du contexte international sur cette question. On notera ainsi l’écart entre le vote de cent quarante-deux États, prêts à condamner le mur à l’Assemblée générale dans une première résolution et la réduction à quatre-vingtdix États lorsque les Palestiniens et les États arabes proposent de confirmer ce point de vue par une demande d’avis de la Cour. On notera la persistance d’une politique des États-Unis continûment favorable à Israël, quelles que soient les prétentions inqualifiables de celui-ci, la faiblesse des réactions européennes et l’absence de politique cohérente du monde arabe.

L’ACCORD DE GENÈVE

À l’issue de ce tableau pessimiste, il ne nous reste que le discours du droit. C’est sous cet angle que l’on peut débattre du projet d’accord de Genève et des autres initiatives qui ont été prises récemment et qui vont dans le même sens. Certes, elles n’ont pas de véritable réalité politique, puisqu’il s’agit d’initiatives privées, parallèles. Elles ont toutefois eu le mérite de décrédibiliser les arguments d’Ariel Sharon quand il soutenait qu’il n’y avait pas d’interlocuteur. Elles contrebalancent également les idées reçues sur l’absence de base pour la paix, l’impossibilité d’une entente ou l’insolubilité du problème. On peut avoir une appréciation plus ou moins positive sur ce projet d’accord. Mais on ne peut nier qu’il représente une recherche de solution de bonne foi. Or, la bonne foi est ce qui a manqué le plus jusqu’ici. En matière de négociation, c’est une règle du droit international. La Grande Convention de Vienne sur le droit des traités du 29 mai 1969 précise notamment que ces derniers doivent être négociés puis interprétés « de bonne foi ». On peut estimer que cette condition, jusque-là absente, a crée une sorte d’euphorie lorsque l’accord a été publié. Comme si quelque chose d’inhabituel s’était passé entre les différents partenaires.

Il est donc nécessaire d’évaluer cet accord du point de vue du droit international. Contient-il des points qui s’écartent des grands principes du droit international ? N’oublions pas que le droit est la référence autour de laquelle se joue une paix valable.

Une véritable négociation

Cet accord est l’aboutissement d’une véritable négociation entre les partenaires, un groupe de Palestiniens et un groupe d’Israéliens, menés respectivement par Yasser Abed Rabbo et Yossi Beilin, pour ne citer que les plus connus. Le texte précise à plusieurs reprises qu’il s’inscrit dans l’application de la Charte des Nations unies et du droit international. S’agissant d’un document qui n’est pas achevé, cette référence est importante. Car, les négociations complémentaires nécessaires devront s’inscrire dans ce cadre. Cette seconde phase de négociations dont on ne connaît pas le résultat est consacrée à ces fameuses annexes X dont le texte fait mention à plusieurs reprises. Elles sont évidemment très importantes, car c’est à travers elles, et la précision qui va en être donnée, qu’il sera possible d’avoir une idée plus précise de la manière dont les choses se dessineront.

Que les négociateurs indiquent dans le texte qu’ils s’appuieraient sur les principes de la Charte des Nations unies est essentiel. Celle-ci garantit en effet le principe majeur de l’égalité souveraine de tous les États membres. Et comme le texte reconnaît d’emblée le caractère d’État à la Palestine, on s’inscrit vraiment dans le cadre du droit international. C’est ce cadre de référence qui doit normalement permettre de régler les questions demeurées en suspens et éviter toute dérive.

Lorsque le processus d’Oslo a été initié, les Palestiniens étaient priés de négocier, de faire toutes sortes de concessions alors même qu’ils ne bénéficiaient pas de la reconnaissance d’État. C’est ainsi qu’il est possible de soutenir qu’ils en ont fait beaucoup trop. Car le contexte était le suivant : quand vous aurez fait toutes ces concessions et que nous, Israël, avec le parrain américain, aurons parachevé l’ensemble de l’accord, vous serez alors reconnu comme État. Cela signifie clairement que l’acquisition de la souveraineté était l’espérance, toujours différée dans sa réalisation, que l’on maintenait sans qu’elle ait un terme, pour pousser sans cesse les Palestiniens vers les concessions. Pour ceux qui ont suivi les négociations de près, cette démarche s’est révélée insupportable et humiliante.

L’accord de Genève en termine avec cela puisqu’il se fonde dès l’article 2, §1 sur le principe de la reconnaissance mutuelle des deux États. On déclare préalablement que la Palestine est souveraine avant de décliner les différents éléments négociés.

Cette disposition est tout à fait déterminante. En effet, un État souverain dans sa souveraineté peut faire des concessions. S’il estime que le prix à payer pour la paix consiste à abandonner tel ou tel élément de ses revendications, il le fait dans sa souveraineté. Il suffit de vérifier que ces concessions ne soient pas contraires aux normes fondamentales du droit international. En revanche, si les concessions faites dans le texte entamaient des principes fondamentaux, notion qu’il convient de définir, on pourrait considérer que la Palestine abuse de la souveraineté qui lui est reconnue dès l’article 2, §1.

La notion de concession mérite d’être clairement définie. Tous les accords sont fondés sur des transactions. Mais lorsqu’une négociation dure trop longtemps et que le rapport de forces est très défavorable, l’un des partenaires pousse son avantage, et dans le cas d’Israël, il le fait en multipliant les violations de droit. Dès lors, revenir au respect du droit n’est pas une concession. Une concession, ce sont des avantages que l’on accorde au partenaire librement sur ce dont on dispose soi-même en droit. Mais que les Israéliens se retirent des colonies de peuplement par exemple ne représente en rien une concession. C’est l’abandon d’une position illégale.

Si l’on se sert du droit international comme grille de lecture pour aborder l’accord de Genève et en particulier les questions territoriales, les étapes pour l’exercice plénier de la souveraineté palestinienne, et le point très litigieux du droit au retour, on peut considérer que l’essentiel de ce qui est inscrit pour le moment dans cet accord est acceptable. Quelques faiblesses sont néanmoins à souligner. Certains points peuvent s’avérer inquiétants, s’ils ne sont pas reconsidérés dans les annexes.

Les questions territoriales

Le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes au profit des Palestiniens, sur l’ensemble du territoire de la Palestine mandataire constitue le point de départ de tout raisonnement et aurait dû être au coeur de la négociation. Il est vrai que depuis des années et notamment à partir du démarrage du processus d’Oslo, les Palestiniens ont envoyé des signes clairs comme quoi ils accepteraient de se contenter, s’ils étaient reconnus comme État souverain, des territoires délimités par la frontière de l’armistice de 1949. Cette concession politique, car c’en est une, n’a été inscrite juridiquement dans aucun texte jusqu’à présent bien que telle ait été aussi la ligne défendue par la Palestine devant la Cour internationale de Justice. L’accord de Genève part également de ce postulat, considérant que la frontière reconnue en 1967 mais qui était celle de l’armistice de 1949 est la base du territoire palestinien.

À partir de ce point de départ, l’accord de Genève entérine certains échanges territoriaux. Ils apparaissent comme étant quantitativement à peu près équivalents. Mais on peut naturellement se poser la question d’un point de vue qualitatif. Et il est vrai que l’évaluation qualitative est difficile. Plusieurs critères interviennent dans l’appréciation qualitative d’une terre. Certains reposent sur la représentation symbolique, d’autres sur la valeur économique, d’autres encore sur l’intérêt du point de vue des communications, etc. L’échange proposé paraît, au regard de ces divers éléments, comme acceptable même si, côté israélien, il permet le maintien d’un certain nombre de colonies de peuplement. Cela peut sembler douloureux et très injuste. Mais il est nécessaire de prendre en considération deux facteurs. La nature et les contraintes de l’adversaire et les besoins du peuple concerné. Du point de vue de l’adversaire des Palestiniens dans la négociation, il faut rappeler que tout gouvernement israélien sera confronté (on le voit bien avec le projet de retrait de Gaza) à des colons proprement « enragés ». La communauté internationale a malheureusement perdu toute vigilance quant aux droits des Palestiniens. C’est donc à eux seuls de faire l’appréciation de leur marge de manoeuvre. Qu’Israël récupère, par une modification du tracé de la frontière, un certain nombre de colonies de peuplement, on peut y être totalement opposé. Mais s’il y a là un moyen de calmer un fanatisme qui en se déchaînant peut être un obstacle insurmontable à la paix, alors, il est de bonne intelligence politique de le faire. Que reçoivent les Palestiniens en échange ? Ils reçoivent deux morceaux de territoire de part et d’autre de la partie israélienne située entre la Cisjordanie et la bande de Gaza.

L’un se trouve sur le flanc est, l’autre représente une bande assez longue qui jouxte Gaza. Là encore, quand on connaît la surcharge démographique de Gaza, on peut estimer que la récupération d’une bande de territoire sur le flanc de Gaza permettrait à la population de respirer un peu, d’autant plus si viennent s’y ajouter des réfugiés venant d’ailleurs. Rappelons que quantitativement, ces échanges de territoires sont équivalents.

L’autre point important de la question territoriale est relatif à Jérusalem. L’Esplanade des Mosquées représente malgré tout une victoire. Pour le reste, l’accord reconnaît que Jérusalem est la capitale des deux États. Ainsi ce qui était une revendication depuis toujours et qui se heurtait jusqu’à très récemment à un refus, est enfin admis. Et heureusement, dans le projet de Genève, il ne s’agit pas d’un lointain faubourg nommé Jérusalem au nom d’une communauté urbaine étendue. N’oublions pas qu’à un moment des négociations, Israël prétendait céder sur ce point et donner satisfaction aux Palestiniens à propos de Jérusalem comme capitale arabe, mais après une démonstration à grand renfort de cartes comme quoi la communauté urbaine s’étendait jusque dans les faubourgs les plus éloignés de la ville. Le projet d’accord ne réitère pas cette erreur.

Il comporte en revanche un long article 6 qui mêle avantages et concessions dans l’administration de la ville mais dont la complexité d’un point de vue pratique demeure un motif d’inquiétude quant à son application. Il serait donc sans doute souhaitable que les négociateurs clarifient le statut de Jérusalem dans le détail.

L’exercice de la souveraineté

Les modalités d’exercice de la souveraineté sont plus problématiques. Plusieurs zones d’ombre demeurent. L’aspect positif est que la Palestine est reconnue immédiatement comme un État souverain. Par contre, à l’article 5 §3, il est explicitement dit que la Palestine doit être un État démilitarisé. C’est évidemment tout à fait contraire à la règle fondamentale du droit international, reconnue par la Charte des Nations unies d’égalité entre les États. Il existe malheureusement des précédents dans le monde.

Nous avons un traité qui, s’il devient réalité, sera un traité de paix. Or, dans un tel traité, la démilitarisation d’une des parties constitue une position de vaincu militaire. Cela correspond d’ailleurs à la situation militaire réelle des Palestiniens. Et Israël en tire les conséquences. Cela ne concerne d’ailleurs pas seulement Israël, mais toutes les grandes puissances qui s’accordent sur ce point : démilitariser la Palestine. Cela vient de ce que l’argument de la légitimité de la sécurité d’Israël a pénétré profondément l’opinion publique. Elle en oublie que cet État est surarmé. Et c’est naturellement lui le plus dangereux. Un sondage de l’Union européenne a montré, en 2004, que les Européens considèrent Israël comme un État dangereux car surarmé. Mais ce résultat a fait l’objet d’une polémique. Il ne fallait surtout pas le publier. Il était certainement faux. Et d’ailleurs la formulation prêtait à confusion etc. S’il nous faut résumer, cela revient à dire que nous n’avons pas le droit d’exprimer cette association d’idées concernant Israël : un État surarmé est un État dangereux.

Nous constatons alors une absence de garantie régionale contre l’État surarmé qu’est Israël parallèlement à l’exigence que la Palestine soit démilitarisée. En soi, cela est inacceptable car sans fondements politiques ou juridiques. Mais il est indispensable de lire le texte de plus près. Qu’ont fait les négociateurs ? Ils ont tout simplement rusé avec les difficultés. C’est le seul moyen d’arriver à la paix à partir d’une situation aussi tendue que celle-ci. On en verra d’autres exemples plus loin, notamment à propos du droit au retour.

Rappelons à quel point les représentations négatives de chacun des partenaires se sont accumulées. Sur le terrain, la position des Palestiniens s’est considérablement dégradée.

La ruse est alors a suivante : les Palestiniens ont accepté pour eux-mêmes le principe d’un État démilitarisé, mais ils bénéficieront d’une forte force de sécurité ainsi que d’un comité de sécurité bilatéral avec une forte présence internationale. Là encore, il s’agit d’un obstacle à la souveraineté puisque l’État sera occupé militairement non plus par Israël mais par le comité de sécurité trilatéral et la force multinationale. Mais le paradoxe est que si la pleine souveraineté de l’État n’est pas garantie du point de vue militaire, sa sécurité l’est en revanche. En effet, derrière ce débat, la vraie question que l’on doit se poser est celle du droit de légitime défense de la Palestine. Malheureusement, elle a été engloutie. Pour exemple, souvenons-nous des accusations à l’encontre de Yasser Arafat à l’occasion de « l’affaire du Karina A », ce bateau transportant des armes dans les eaux israéliennes à destination de la Palestine. Accusé alors de se faire livrer des armes, pourquoi n’a-t-il pas répondu, et tous les soutiens de la Palestine avec lui, que comme tous les peuples en lutte contre un adversaire surarmé, il avait tout à fait le droit de recevoir des armes. Comme des enfants pris en faute, les Palestiniens et leurs alliés ont soutenu que les armes ne leur étaient pas destinées. Mais Israël reçoit continuellement des livraisons d’armes en provenance d’un grand nombre de pays et la Palestine qui est en guerre et est occupée militairement doit disposer du même droit.

Mais le plus important réside dans les moyens qui seront mis en oeuvre pour assurer la légitime défense de la Palestine dans un tel environnement international et face un État doté d’équipements militaires si puissants. Et on peut estimer que, dans le projet que nous tentons d’évaluer, cette légitime défense est garantie par la force de sécurité et la présence d’une force multinationale avec le comité de sécurité trilatéral. Toutefois, ces dispositions supposent, et il serait souhaitable que cela apparaisse clairement dans les annexes, que l’on ose dire qu’il s’agit d’une démilitarisation provisoire, car tout État souverain a le droit à terme de retrouver sa capacité militaire. L’Allemagne a été sanctionnée après la guerre. La Japon a été démilitarisé. Mais ces mesures ont été provisoires. Lorsque la paix est consolidée, il est normal que les États retrouvent l’intégralité de leurs droits. Le texte gagnerait à signifier clairement le caractère non définitif de cette démilitarisation.

Par ailleurs, le texte fait l’impasse (ou alors ne se contente que d’une brève évocation dans la partie traitant de la sécurité) sur les fondements d’une nouvelle sécurité régionale, du fait de la supériorité militaire d’Israël et de la faiblesse des autres États arabes de la région. Ces derniers n’ont en effet pas les moyens de se mesurer à Israël. Il faudrait donc aller plus loin sur cette question.

Le droit au retour

Nous ne pouvons transiger sur le principe du droit au retour. Il faut garder à l’esprit qu’il s’agit d’un droit de l’homme fondamental, valable au bénéfice de n’importe qui, n’importe où, à n’importe quel moment car nous pouvons tous être concernés.

Ce qui est arrivé aux Palestiniens par un détour tragique de leur histoire peut nous arriver demain, tout comme cela s’est produit pour d’autres peuples, dans les Balkans, en Afrique, etc. Le fait d’être soudainement chassé du lieu où l’on vit par des circonstances internationales dramatiques, doit entraîner l’exercice du droit au retour. Ce droit est affirmé dans les Pactes internationaux et la Déclaration universelle des droits de l’homme. Toute personne exerçant son droit de quitter tout pays, y compris le sien, a également le droit d’y revenir.

Ce droit a été confirmé au bénéfice des Palestiniens. Dès 1948, le comte Bernadotte, l’envoyé spécial des Nations unies, le préconisait. Il a par la suite été affirmé de manière très ferme par la résolution 194 du 11 décembre 1948. Or, pour rappel, mentionnons qu’Israël a accepté lors de son admission à l’ONU en 1949 à la fois sa Charte et l’ensemble de ses résolutions antérieures. De plus, l’admission d’Israël a été politiquement conditionnée à l’acceptation du caractère international de la question des réfugiés. Cette condition impliquait également le renoncement israélien à opposer l’article 2,§7 de la Charte selon lequel les États peuvent réserver les questions relevant de leur compétence nationale et refuser qu’elles soient traitées par les Nations unies. (C’est sur ce même article que la France s’était appuyée afin d’empêcher que la guerre d’Algérie soit considérée comme une question internationale. La France voulait en faire une question interne sous le prétexte que l’Algérie avait le statut de département français. L’Assemblée générale a refusé en arguant qu’il s’agissait bien d’une question coloniale et donc d’une question internationale.) On s’est donc méfié de la position israélienne sur ce point, ce qui explique les conditions qui viennent d’être évoquées et qui devaient éviter que le droit au retour ne soit relégué sur le plan de la compétence nationale. Il n’existe donc aucune ambiguïté du point de vue du droit international.

Mais dès que l’on passe de l’affirmation générale du principe aux modalités concrètes de son application, on découvre les ornières qui jalonnent la route. Le droit au retour est celui de revenir à l’endroit d’où l’on a été chassé. Or, la situation est complexe. Les réfugiés palestiniens ont été chassés du territoire devenu celui d’Israël d’après le plan de partage de la résolution 181, mais aussi de la partie destinée à devenir un État palestinien selon la même résolution, mais qui a été conquise par Israël en 1948-1949. Ils sont actuellement dispersés dans le monde entier, aux États-Unis, en Europe et dans les camps de réfugiés, au Liban et en Jordanie principalement. Certains vivent également dans des camps en Cisjordanie et à Gaza. Il existe donc une série de territoires d’origine ou d’accueil différents. Le souhait de « rentrer chez soi » peut s’entendre comme le désir de revenir en Israël comme défini dans la résolution 181 ou dans les conquêtes israéliennes de 1948, lesquelles sont illégales. Il peut aussi vouloir dire rentrer, non pas dans le village d’origine, mais en Palestine, comme collectivité nationale.

Le véritable obstacle, la pierre d’achoppement de la question du droit au retour sur le territoire d’Israël est le caractère juif revendiqué par cet État. La symbolique, du côté de l’État juif, consiste à refuser le retour des réfugiés en raison de leur importance numérique dans l’hypothèse où tous ceux qui en ont été chassés reviendraient en Israël. Se produirait alors un basculement démographique qui ôte à Israël son caractère d’État juif. Quant aux Palestiniens, la symbolique réside dans la revendication de ce droit au retour, affirmé dans les Pactes internationaux et la Déclaration universelle et précisé de manière explicite dans la résolution 194. Ils ne savent pas s’ils l’exerceront vraiment mais ils veulent pouvoir l’exercer.

Nous avons donc deux symboliques incompatibles.

Face à cette difficulté, certains ont, de manière bien fallacieuse, annoncé que le droit au retour avait été réglé dans l’accord de Genève par un renoncement des Palestiniens. C’est faux. Et c’est très dangereux, car si ce discours est amplifié, les Palestiniens n’accepteront jamais l’accord de Genève ni aucun autre accord fondé sur les mêmes bases. Il n’y a pas sur ce sujet de solution satisfaisante à 100 % pour les deux parties. D’où l’importance qu’il y a à expliquer clairement les mérites et les limites de la solution que l’on élabore.

Cette solution est dans certaines modalités d’un droit par ailleurs reconnu dans son principe. C’est le contenu de l’article 7. La question est ensuite gérée de la manière suivante : tous les Palestiniens ayant quitté leur terre bénéficient de l’exercice de leur droit au retour. On leur demande de faire un choix parmi plusieurs options. Ils ont un délai de deux ans pour prendre leur décision.

Ils peuvent faire le choix de demeurer à l’endroit où ils résident aujourd’hui, ce qui implique, de la part des négociateurs de Genève, des discussions et des accords parallèles avec les pays où se trouvent actuellement les réfugiés. Cette option est soumise à l’acceptation par ces pays que les réfugiés ayant renoncé à leur droit au retour puissent y établir leur résidence. Deuxième option : revenir en Palestine, telle qu’elle est définie par l’accord, c’est-à-dire la Cisjordanie et Gaza, les territoires occupés actuels modifiés par les petits échanges de territoires signalés précédemment. Ils peuvent aussi, c’est la troisième option, revenir en Israël même, qui inclut les territoires de la résolution 181 ainsi que les conquêtes de 1948. Enfin, quatrième hypothèse, les réfugiés peuvent s’établir dans des pays tiers, en l’occurrence des pays occidentaux qui accepteraient d’ouvrir leurs frontières sur la base de quotas. Autrement dit, les négociateurs ont estimé qu’il fallait impliquer un peu la communauté internationale dans cet accord de paix, de lui demander de faire un effort pour accompagner son éventuel aboutissement. Elle est donc sollicitée pour la force multinationale et pour des quotas d’accueil. Il est vraisemblable que les jeunes, dans les camps de réfugiés, ont envie de faire des études, de tenter leur chance ailleurs et ne seront pas mécontents de se voir ouvrir tout à coup la possibilité d’aller en France, en Grande-Bretagne, aux États-Unis, au Canada, en Australie, au Japon, etc.

Tout ceci comporte une inconnue : combien de Palestiniens, parmi les réfugiés, choisiront d’aller en Israël ? On dispose malgré tout de quelques éléments. En partant du principe que les sondages actuellement effectués dans les camps ne sont évidemment pas fiables à 100 % et peuvent faire l’objet de manipulations, il semble que peu de réfugiés souhaitent revenir en Israël, compte tenu de l’ensemble des données. Quant aux manipulations, on peut craindre que, dans le pire des cas, tout soit fait pour faire croire aux réfugiés qu’ils ont perdu leur droit. Alors, au moment de cocher leur feuille, ils seront poussés à choisir le retour en Israël.

Les chiffres restent donc la principale inconnue, à laquelle s’ajoute celle-ci : l’accord laisse à Israël le droit d’établir combien de réfugiés seront autorisés à revenir sur son territoire. Il n’y a pas d’autres indications sinon une phrase d’ailleurs assez mal rédigée qui dit que ce nombre sera inspiré des quotas ouverts par les pays tiers. Si ces derniers, dans lesquels ne sont pas inclus les pays d’accueil déjà existants, font un grand effort et acceptent une grande proportion de réfugiés, cela aura également une incidence sur le nombre de réfugiés pouvant revenir en Israël. On adopte un système de balance. C’est une astuce qui peut aboutir à la résolution du problème et de ses nombreux blocages. On règle le problème par principe et par options et l’on se trouve donc devant deux nombres indéterminés pour le moment, celui des Palestiniens qui choisiront le retour en Israël et celui des réfugiés qu’Israël est prêt à accueillir. Ce faisant, on se donne du temps. Et si par miracle, on en est très loin actuellement mais l’histoire est faite de retournements, se dessinait demain une dynamique de paix, il deviendrait possible de convaincre les Palestiniens de ne pas être trop nombreux à demander à revenir en Israël et de faire ainsi en sorte que le nombre de ceux qui demanderaient le retour en Israël s’approcherait du nombre, encore inconnu, mais dont on peut supposer qu’il ne sera pas très élevé, des réfugiés palestiniens acceptés par Israël.

Il est en outre question de compensations matérielles. Aussi, ceux qui voudraient rentrer mais qui seraient poussés à y renoncer se verraient offrir des compensations spécifiques. Pour l’heure, il s’agit, quoi qu’on en dise, d’une manière d’avancer en ne laissant, ce qui n’est pas si mal, que deux inconnues en suspens.

Il reste à régler un problème théorique difficile. Dans l’accord de Genève, il est demandé aux Palestiniens de ne pas revenir sur l’option qu’ils choisiront à l’issue des deux ans d’information et de réflexion. C’est dire qu’une fois la décision prise, ils doivent renoncer à la remettre en cause. Autrement dit, ils renoncent à ce qui a été leur droit au retour. Si le choix consiste à rester en Jordanie, à aller au Canada ou en Cisjordanie alors qu’ils étaient originaires d’Israël, ce choix ne pourra plus être discuté. On peut évidemment se demander si un droit considéré comme un droit humain fondamental, affirmé par la Déclaration universelle et repris par les pactes internationaux, peut faire l’objet d’une renonciation. En principe, non. Toutefois, il s’agit-là des chances d’aboutissement d’un accord de paix. Le principe retenu ici consiste donc à ce que l’exercice du droit implique son renoncement. Le droit est épuisé par cet exercice.

Les colonies

L’accord de Genève tente par ailleurs de régler un certain nombre d’autres difficultés. Elles ne sont pas minces. À propos des colonies, nous avons vu qu’un certain nombre d’entre elles seront maintenues, mais enclavées dans le territoire israélien comme résultat des échanges territoriaux. Pour toutes les autres, édifiées sur le territoire de la Palestine, selon l’accord, elles seront démantelées. Israël s’engagerait à les quitter tout en laissant les infrastructures. Et cela représente un capital immense. Les colonies de peuplement sont pourvues en logements, routes, écoles, pompes et canalisation d’eau, équipements électriques... Tout restera sur place. À première vue, il s’agit d’un point positif, au bénéfice des Palestiniens. Pas tout à fait cependant car un peu plus loin dans le texte, il est indiqué que tout cela sera évalué par une commission mixte internationale et que le montant évalué sera déduit des indemnités qu’Israël s’engage à verser aux réfugiés.

Ceux-ci bénéficient en effet de deux droits différents : le droit au retour et le droit, indépendant, à une indemnité pour le dommage causé. Tout cela est admis dans le texte. Il est prévu qu’une commission soit chargée d’évaluer les dommages causés par les départs, et le montant sera amputé de la valeur des biens laissés dans les colonies.

Éteindre les contentieux

L’accord dispose avec insistance qu’une fois signé, ratifié, accepté par les deux parties, toute réclamation devient impossible.

De fait, le but des négociateurs est d’éteindre le contentieux. Si l’on fait la paix, on ne peut revenir sans cesse sur un passé douloureux. C’est bien la condition d’une paix réelle.

On doit garder à l’esprit ce qui se passe ou s’est passé ailleurs. Partout où se sont déroulées des luttes terribles, longues et fratricides, on mesure à quel point il est difficile de sortir d’un conflit. En Afrique du Sud, par exemple, en dépit d’une commission Vérité et Réconciliation qui n’a pas trop mal fonctionné et est même devenue un modèle, la situation est encore pesante. Il est malaisé d’affirmer que la paix est revenue dans le pays quand on sait, à travers les lectures et reportages, ce qui se passe vraiment dans les profondeurs de la société. Les cicatrices ne sont pas refermées. C’est également vrai en Argentine, au Chili, où l’on tente de régler ce passé au moyen de commissions de réparations pour les victimes. Aussi, il me semble sage de vouloir effacer tous les contentieux d’ordre civil ou financier. En revanche, il serait grave, voire dangereux, de donner une interprétation de l’accord qui rendrait nuls les recours pour l’éventuel jugement pénal de crimes internationaux. Nul n’ignore qu’il y a eu des crimes relevant du droit pénal international moderne, imprescriptibles par nature. Aussi faut-il rappeler qu’en dépit des formulations de l’accord, on ne peut pas considérer qu’il entraîne une renonciation au droit de poursuivre en justice les crimes internationaux. Les poursuites ont un caractère d’ordre public et il est impossible d’y renoncer.

Conclusion

Cet accord de Genève a l’immense mérite d’exister. Il a fait du bruit au moment où il a été connu. Il en fait beaucoup moins aujourd’hui. Cela signifie-t-il qu’il a été englouti comme d’autres projets sous des vagues d’événements historiques différents ? Ou bien doit-on en conclure que les négociateurs travaillent en silence à ces fameuse annexes et que nous allons bientôt en entendre à nouveau parler ? On dira simplement ici pour conclure, sans sous-estimer les réserves qui viennent d’être exprimées, que ce texte mérite d’être pris au sérieux par les opinions publiques des différents pays du monde. Il serait malvenu de le rejeter et il faut se garder d’y opposer une attitude maximaliste sans prendre en considération les efforts qu’ont fournis les deux équipes de négociateurs de se parler, de faire preuve de bonne foi, de montrer que les aménagements n’étaient pas impossibles.

Il faut souhaiter que ce texte soit soutenu très fortement au niveau européen et qu’on ne laisse pas se développer les malentendus nés lors de certains meetings. On ne peut pas laisser passer, par exemple, qu’Alain Finkelkraut explique, s’exprimant à la radio, que les camps seraient en ébullition car les réfugiés venaient d’apprendre que leur droit au retour avait été liquidé par les négociateurs. Il y va de la responsabilité de la chaîne qui doit assumer l’exactitude de ce qu’elle diffuse. Il est clair qu’il n’y a pas de suppression du droit au retour, mais un exercice du droit correspondant à une recherche de solution.

L’Europe a donc à cette occasion un rôle majeur à jouer. Nous devons agir sur nos partis politiques et les pousser à adopter des attitudes plus courageuses sur ce dossier. Nous devons les contraindre à ne plus faire chorus avec tout le discours de légitimité de la cause israélienne qui a littéralement envahi le champ de l’opinion publique à partir de la question sécuritaire. Rappelons sans relâche que la sécurité des Palestiniens est bien plus menacée que celle des Israéliens et qu’il est de l’intérêt de ces deux peuples de parvenir à une paix équitable. L’accord de Genève ébauche un projet sans doute amendable, mais qui répond dans ses grandes lignes aux exigences d’équité.

DÉBAT

Question sur la discrimination à l’intérieur d’Israël et la situation des Arabes israéliens

Monique Chemillier-Gendreau

Le principe de non-discrimination à l’intérieur de l’État d’Israël, affirmé dès la déclaration d’indépendance, résulte d’une forte pression internationale. Son adoption n’a jamais été sincère. Le projet sioniste implique une dimension discriminante qui s’est développée petit à petit pour se révéler de plus en plus forte. La situation des Arabes israéliens en témoigne. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle on peut estimer que peu de réfugiés feront le choix d’exercer leur droit au retour en Israël. La plupart n’ignorent rien de la discrimination que vivent les Arabes israéliens et n’ont nulle envie de connaître cela.

Cette question soulève une nouvelle fois un point qui n’est pas suffisamment traité et argumenté dans les débats que nous menons. On laisse dire à l’opinion publique internationale qu’Israël est une démocratie. On ne peut pas laisser dire une telle chose. Une démocratie ne consiste pas seulement en quelques recettes, avec des élections, des partis politiques...

Regardons comment Georges Bush a imposé avec toute sa magnificence la démocratie en Irak. Les Nations unies ne sont pas en reste et imposent la démocratie au monde entier, y compris à des pays où les cultures politiques sont différentes.

Aux Nations unies, il existe un service qui s’appelle « ingénierie démocratique ». Il consiste à envoyer des urnes dans les pays qui n’en disposent pas et où leur transport s’avère particulièrement difficile du fait des routes coupées, notamment dans les pays tropicaux pendant la saison des pluies. Les urnes n’arrivent donc pas dans les villages dans les temps convenus et finissent par être bourrées avec n’importe quoi... Et on appelle ça « la démocratie » !

On ne peut pas accepter cela. La démocratie est une qualité de vie, un projet politique complexe qui ne se réduit pas à quelques recettes constitutionnelles. Et sous ce prétexte, on parle d’Israël comme d’une démocratie, alors qu’il s’agit d’un État fondé sur des principes discriminatoires.

C’est souvent sur cette question que buttent les discussions. Prenons, à titre d’exemple, un débat entre Yasser Rabo et Yossi Beilin, organisé à l’Assemblée nationale sous la présidence de Jean-Paul Chagnollaud et Alain Gresh avant le lancement de l’accord de Genève. Ayant posé les arguments du droit international, Yossi Beilin rétorque que, certes, le droit international est important, mais que le problème est ailleurs. Et s’adressant à Yasser Abed Rabbo, il dit : « Vous comprenez, nous, il nous manque quelque chose : nous voulons être reconnus. » Ce à quoi, il se voit répondre : « Mais comment reconnus ? Vous le savez, nous vous avons reconnus, le monde entier vous a reconnus et nous, les Palestiniens, c’est un fait, nous vous avons reconnus. » Et Yossi Beilin ajoute : « Non, ce n’est pas suffisant, nous voulons être reconnus comme État juif.  » C’est alors que Yasser Abed Rabbo a eu ce mot terrible, qui est passé car les deux hommes s’entendent bien : « Mais qu’auriezvous dit si l’Allemagne d’avant-guerre avait demandé à être reconnue comme État aryen ?  »

L’argument a glacé tout le monde, mais il était imparable.

Lors d’un autre débat de la même teneur, un interlocuteur de la tribune m’a répondu ceci : « Mais Madame, il ne faut pas parler du droit international aux Israéliens, ça les énerve...  » Israël est effectivement en porte-à-faux avec le droit international. Le fait même qu’Israël souhaite être reconnu dans sa spécificité ethnique est contraire au droit international.

Mais ce qui demeure incompréhensible, c’est la passivité de la communauté internationale qui n’hésite pas à parler d’Israël comme d’une démocratie et occulte par conséquent les discriminations dont nous parlons. Or, celles-ci sont explicitement interdites dans la Charte des Nations unies.

Question sur les frontières et la définition juridique d’un État

Monique Chemillier-Gendreau

Il est particulièrement compliqué de définir selon une approche juridique un État. Par exemple, il y a fort longtemps, la Cour de La Haye a été saisie d’une affaire entre le Guatemala et le Lichtenstein, lequel avait attaqué en justice le premier. Et la Cour s’est alors demandée si le Lichtenstein était bien un État alors qu’il n’avait ni monnaie, ni armée, ni ambassade. Finalement, la Cour a décidé qu’il s’agissait d’un « micro-État » et que sa requête était donc recevable.

Il n’existe pas de véritable définition d’un État en droit international. Un État se définit par son effectivité et sa souveraineté. Un certain nombre d’États n’ont, par exemple, pas de constitution écrite.

En revanche, les frontières sont une condition déterminante. Au début des années 1970, je faisais partie d’un groupe de juristes qui avaient été sollicités pour répondre à la question suivante : qu’est-il possible de faire pour bloquer la politique israélienne ? Nous avions été quelques-uns à proposer de s’inspirer de ce qui avait été fait pour l’Afrique du Sud contre l’apartheid, non pas en mettant Israël à la porte des Nations unies mais en l’empêchant de voter à l’Assemblée générale.

Pour l’Afrique du Sud, cela s’est passé au moment les mandats des délégués de chaque pays ont été examinés. Une Commission est en effet chargée de vérifier la validité des mandats afin d’éviter l’intrusion de farfelus représentant de faux pays. On a dit au délégué d’Afrique du Sud : « Pardonnez-nous mais vous venez d’un pays, certes souverain, mais dont la politique ne répond pas aux critères de la Charte des Nations unies. Or chaque membre se doit d’en respecter les règles, notamment en matière de discriminations. Par conséquent, vous n’aurez pas le droit de vote. Votre mandat n’est pas correct. »

La même chose a été suggérée pour Israël en s’appuyant d’une part sur les discriminations et d’autre part sur l’absence de frontières définies. Mais cette proposition n’a pas été retenue. On peut le regretter car elle aurait été probablement très efficace. C’est également cette année-là qu’a été votée aux Nations unies, sous la pression des pays arabes, une résolution assimilant le sionisme à une forme de racisme, une résolution annulée il y a quelques années.

La question des frontières doit être posée en gardant à l’esprit que le titre d’Israël, sur son territoire de la résolution 181, n’est pas achevé puisqu’il n’est pas validé par l’accord des détenteurs de la souveraineté, les Palestiniens. Pour certains, dire que ce titre est incomplet, revient à dire qu’Israël n’existe pas. Je ne dis pas du tout cela, au contraire, Israël a un droit à l’existence car il y a une effectivité de cet État. En revanche, j’entends par là que, dans le cadre d’un accord de pays, l’État israélien est demandeur car il a besoin de l’accord des Palestiniens pour achever son titre juridique.

La question de la nationalité et le droit au retour

Monique Chemillier-Gendreau

Un des éléments de solution au droit au retour réside dans la nationalité. En supposant, et cela tient pour l’instant du rêve, que l’accord de Genève entre un jour en vigueur, les réfugiés palestiniens exerceront leur droit au retour en respectant le délai imparti de deux ans. Un tel choisira de partir en France ou au Canada, un autre de rester en Jordanie ou au Liban. Une telle solution reste à négocier car elle demeure conditionnée à l’acceptation par les pays concernés de leur donner la nationalité. Les réfugiés auraient alors une identité nouvelle de la même façon qu’un individu demandant la nationalité d’un autre État.

Hérite-t-on du droit au retour ? C’est une question importante. Et la réponse du droit est : non. Les droits humains sont des droits individuels, personnels. Donc, ne bénéficient de ce droit, que les gens ayant été chassés ainsi que leurs enfants mineurs, ce qui dégonfle en partie le problème. On ne peut pas raisonner de cette manière. Une fois majeur, l’enfant né et ayant grandi en Jordanie ne bénéficie plus du droit au retour, il est né ailleurs. Autrement, nous n’en finissons jamais.

Il règne une certaine opacité sur cette question dans la pensée politique contemporaine, liée en partie à l’origine du problème juif. Lorsque des amis juifs me disent : « Nous sommes des victimes », je leur réponds : « Non, vos parents étaient des victimes. » Et je dis la même chose à mes amis antillais lorsqu’ils affirment être victimes de l’esclavage. « Non, vos grands-parents, vos arrières grands-parents l’étaient, pas vous ». Être le descendant d’une victime ne fait pas de soi une victime. Et le droit est destiné à clarifier cela.

Certaines choses se transmettent, les biens financiers, les patrimoines, mais en aucun cas ce qui relève du droit personnel et à plus juste titre, ce qui relève d’une atteinte personnelle. Le dommage au bien, quel qu’il soit, se transmet, contrairement aux atteintes à la personne. Nous vivons quand même dans des civilisations individualistes. Et sur ce point, force est de constater qu’une certaine confusion anime les esprits.

Question sur le rejet de Genève par Ilan Pappé

Monique Chemillier-Gendreau

Il m’est difficile de débattre de cette question dans la mesure où je n’ai pas eu connaissance des arguments qu’il a avancés pour rejeter l’accord de Genève. En revanche, à partir du moment où j’ai commencé à étudier les accords et à déclarer que sans en être totalement partisane, ils me semblaient constituer une base de travail intéressante, de nombreuses personnes m’ont interpellées. « Attention, voyez ce mail de Michel Warshawski qui est contre Genève... » C’est une personne que je connais très bien. Mais on ne peut pas dire qu’il soit contre les accords. Il dénonce simplement les manipulations dont ils ont fait l’objet en Israël, y compris parfois par les négociateurs eux-mêmes qui, trop frileux à exposer le fruit de leur travail et à affronter leur propre société, ont biaisé et truqué leur discours.

À l’occasion du séminaire qui s’est tenu à Ramallah, était présente une sociologue allemande arabisante qui travaille à Jérusalem depuis quelques années. Elle avait une approche très intéressante car extrêmement critique, voire même agressive à l’égard des Palestiniens. Elle exprimait le reproche suivant : « Pourquoi êtes-vous allé faire cet accord sinon pour répondre comme des petits chiens qui répondent à leurs maîtres à l’injonction donnée par Israël à travers l’argument qu’il n’y a pas d’interlocuteur palestinien ? » Ce n’est pas complètement faux. Il y avait de la part des négociateurs palestiniens cette intention de démonter cet argument devenu très répandu en Israël.

Si cet embryon d’accord qui constitue une réelle base de discussion est voué dans l’immédiat à l’échec, il n’est pas improbable qu’on le ressorte plus tard des cartons. Cela se produira dans plusieurs mois, voire peut-être plusieurs années. Quoiqu’il en soit, il s’agit bel et bien de l’avancée la plus importante de cette dernière décennie, on est allé plus loin qu’à Camp David ou Taba. En outre, il existe un support papier que l’on peut juger sur pièce.

Bernard Ravenel

À Taba, on a poussé plus loin qu’à Genève la question de la responsabilité d’Israël dans l’expulsion de 1948 et sur la formulation de la reconnaissance du droit au retour. Cela m’a été confirmé par Nabil Shaat, négociateur à Camp David et à Taba, et qui l’a lui-même signifié à Yossi Beilin. Il s’agit d’un point historique et politique essentiel, sous-estimé dans l’accord de Genève.

Monique Chemillier-Gendreau

C’est notamment pour cette raison qu’il faut se garder de considérer cet accord comme garantissant la fin des contentieux. Il est au contraire important de conserver la possibilité d’un recours au contentieux pénal.

Question sur les dédommagements

Monique Chemillier-Gendreau

Toute idée de dédommagement suppose la responsabilité. En ce sens, les négociateurs ont fait preuve de bonne foi et d’une grande habileté, afin de ménager les susceptibilités. Outre le fanatisme des colons, ne sous- estimons pas le fait que les Israéliens sont des écorchés vifs, particulièrement rétifs à ce genre de mise en cause. Or, le dédommagement suppose une reconnaissance implicite de leur responsabilité. Ce n’est pas écrit noir sur blanc, mais le résultat est sensiblement le même.

Question sur la fin du droit au retour

Monique Chemillier-Gendreau

Il est faux de considérer que Genève achève l’histoire de la Palestine. Le danger, bien réel celui-là, tient plutôt à l’absence d’accord qui mettrait définitivement un terme à l’histoire de la Palestine. L’ampleur du désespoir n’est plus à démontrer. Nous en avons conscience. Mais l’utopie aujourd’hui est de croire à la sortie du tunnel. Encore une fois, il existe une différence entre dire que cet accord est parfait, qu’il va se réaliser et dire qu’il mérite d’être discuté.

Question sur la situation juridique de l’Autorité palestinienne

Monique Chemillier-Gendreau

Le droit international est un droit entre États. Nous avons donc un État d’Israël, reconnu par la communauté internationale et un État de Palestine, autoproclamé en 1988. Durant la dernière décennie, les Palestiniens ont plusieurs fois suggéré de se reproclamer, ce qui est une aberration pour tout juriste. L’État proclamé en 1988 a été reconnu par une centaine d’États. Cette confusion, opérée par les officiels palestiniens pendant Oslo, est une grave erreur politique. L’État reconnu aurait dû se comporter comme un État, signer des conventions internationales, par exemple, et exister dans la sphère internationale. Ce terrible manque de confiance en soi fait évidemment le jeu d’Israël et de tous ceux qui déclarent qu’il n’y a pas d’interlocuteur palestinien.

Pour sortir du conflit, juridiquement et politiquement, il est nécessaire que les États voisins fassent preuve d’un soutien crédible mais également que les 43 Palestiniens retrouvent la confiance qui leur manque pour se maintenir sur une ligne cohérente.

Ce qui est intéressant dans la procédure de la Cour internationale de Justice, c’est que la Palestine est considérée implicitement comme un État. En effet, il est dit, au sujet des demandes d’avis consultatifs, que les États et organisations internationales peuvent présenter des documents écrits et des exposés oraux. Et la Palestine a été admise à présenter un exposé oral de trois heures, avec au préalable un document écrit.

(fin de l’enregistrement)