Accord de Genève et droit international

COMPTE-​​RENDU DE LA CONFÉRENCE LE 29 AVRIL 2004 À PARIS

Sommaire :

Les éléments du débat en droit international
Légalité et légitimité
Les bases historiques
Droit des peuples et mandat
La résolution 181
Les éléments d’un malentendu

L’accord de Genève
Une véritable négociation
Les questions territoriales
L’exercice de la souveraineté
Le droit au retour
Les colonies
Éteindre le contentieux
Conclusion

Débat

Le bilan de l’efficacité du droit inter­na­tional conduit souvent à dresser des constats décou­ra­geants. En effet, la dis­tance entre les « pro­messes » du droit et ses pos­si­bi­lités effec­tives amène à se demander si le droit inter­na­tional n’appartient pas aux vel­léités du passé. En étant opti­miste, on peut croire qu’il n’existe pas encore. Le projet d’accord de Genève s’inscrit dans cette réflexion. En effet, à exa­miner les dis­po­si­tions de ce texte, on a l’impression que la paix est à portée de la main et que des négo­cia­teurs de bonne foi peuvent s’appuyer sur les normes du droit inter­na­tional pour des­siner les contours d’un accord qui serait satis­faisant pour les deux parties. Seule la volonté poli­tique serait absente. C’est sous cet angle que l’on en fera ici le commentaire.

LES ÉLÉMENTS DU DÉBAT EN DROIT INTERNATIONAL

Pour mener l’analyse de ce projet d’un point de vue juri­dique, un certain nombre de remarques pré­li­mi­naires sont nécessaires.

La situation actuelle

On ne peut éviter de constater à quel point le contexte est mauvais. C’est un constat que font régu­liè­rement tous ceux qui luttent pour la Palestine. À chaque étape de ce combat, il faut bien se rendre à l’évidence : la situation s’est encore dégradée.

Le constat ne se limite pas aux signaux envoyés par Ariel Sharon, il découle également du désarroi et parfois de l’incohérence des Pales­ti­niens et surtout de l’apathie et de la démission crois­sante de la com­mu­nauté internationale.

Mais il est essentiel de ne pas foca­liser l’attention sur Ariel Sharon et lui imputer la situation, comme si un chan­gement de gou­ver­nement en Israël était la clef du pro­blème. Il est vrai que l’horizon est obstrué par ce per­sonnage et par la bru­talité de la poli­tique conduite sous son gou­ver­nement. Et l’on est tenté d’espérer que si Ariel Sharon sortait du paysage, une autre for­mation poli­tique en Israël serait en mesure de créer un contexte dif­férent. Mais ce serait se tromper d’analyse. La solution ne dépend pas du jeu poli­tique israélien. Il s’agit d’un pro­blème d’ordre struc­turel au plus profond de la société israé­lienne, d’un certain nombre d’erreurs ou de mani­pu­la­tions cri­ti­quables faites par cette société sur sa propre situation, sur celle des Pales­ti­niens et sur l’environnement inter­na­tional dans lequel s’est déve­loppée une attitude qui est en réalité commune aux partis de droite comme aux tra­vaillistes. L’expérience l’a montré. Les déter­mi­nants d’un chan­gement réel sont dans les men­ta­lités en Israël et plus encore dans l’attitude de la com­mu­nauté inter­na­tionale qui détient les véri­tables clefs du problème.

À cet égard, un élément s’avère capital, il s’agit de la poli­tique euro­péenne. Il faut faire de la rigueur d’application des accords euro­péens une question cen­trale. Dans l’accord d’association Europe-​​Israël, figure un article 2 qui condi­tionne son appli­cation au respect des droits de l’homme et de la démocratie.

À cet égard, l’université Paris VI a pris parti d’une manière cou­ra­geuse à propos de sa coopé­ration avec Israël. Si l’article 2 de l’accord d’association indique, ce qui est le cas, que toutes les clauses de l’accord sont sus­pendues au respect des droits de l’homme et de la démo­cratie, il faut obliger l’Europe à res­pecter sa parole.

Légalité et légitimité

Le contexte inter­na­tional est tel que la légalité a été engloutie et avec elle les prin­cipes, ceux de ce droit inter­na­tional que nous essayons de récu­pérer, de remettre en avant en rap­pelant quelles sont les normes géné­rales appli­cables à la situation. Le droit inter­na­tional, véri­table clef de la paix, a été débordé par la question de la légi­timité des causes en pré­sence. La légi­timité de la demande de sécurité d’Israël a été décon­nectée des causes d’insécurité et elle est apparue à beaucoup comme pre­mière par rapport à la légi­timité de l’exigence nationale pales­ti­nienne. Oubliant que cette sécurité dépend prin­ci­pa­lement du retour à une poli­tique juste à l’égard des Pales­ti­niens, des cercles poli­tiques de plus en plus nom­breux dans le monde entier, ont inversé la logique réelle. La défense des droits des Pales­ti­niens est sans cesse soumise à la question préa­lable de la sécurité d’Israël, qui est pré­sentée comme prio­ri­taire. Ainsi est escamoté le fait qu’une partie des Pales­ti­niens poussés à un désespoir extrême ont basculé dans la vio­lence par un long et croissant déni de leurs droits les plus fondamentaux.

Nous devons nous efforcer de repo­si­tionner le pro­blème en revenant à la question de la légalité paral­lè­lement à celle de la légi­timité et en inté­grant dans le débat la question du caractère juif de l’État d’Israël. On peut consi­dérer que c’est un libre choix du peuple israélien que de vouloir se déclarer comme État juif et cer­tains y voient une liberté légitime. Cependant, les dis­cri­mi­na­tions que cela induit dans une popu­lation qui n’est pas exclu­si­vement com­posée de Juifs se révèlent contraires au droit inter­na­tional et sont par consé­quent illé­gales. Elles remettent gra­vement en cause le caractère démo­cra­tique dont se targue la société israélienne.

Enfin, il faut s’interroger sur l’usage fait de la question de la « feuille de route ». Son exis­tence a été le grand argument sur la base duquel Israël et les États-​​Unis tout d’abord, mais aussi la plupart des États euro­péens ont refusé de sou­tenir clai­rement la demande d’avis consul­tatif soumise à la Cour inter­na­tionale de justice sur la question du mur édifié par Israël en remettant notamment en cause sa com­pé­tence sous le pré­texte qu’il s’agissait d’une question poli­tique engagée dans la voie d’une solution à travers la feuille de route. Mais quelle valeur donner à cette feuille de route lorsque l’on connaît l’absence de volonté poli­tique mani­festée pour la faire aboutir à sup­poser que son contenu soit considéré comme cor­res­pondant à une base accep­table pour la paix ?

La nécessaire remontée aux origines du problème

Quand un pro­blème est mal posé, il ne peut pas être bien résolu. En l’occurrence, les inté­ressés eux-​​mêmes, les Pales­ti­niens, s’en tiennent souvent à des argu­ments som­maires. C’est évidemment le fait aussi de tous ceux qui sou­tiennent la cause pales­ti­nienne et qui ne sont pas for­cément au fait du contenu fon­da­mental du dossier. Or, pour poser le pro­blème cor­rec­tement, il faut remonter aux ori­gines, les­quelles se sont estompées au fil du temps. Ce qui s’est passé dans le rapport entre ces deux peuples au moment de la nais­sance du conflit et le contexte du droit inter­na­tional d’alors a été oublié. Or, le rappel de ces événe­ments est indis­pen­sable pour apprécier la situation contemporaine.

Les bases his­to­riques du droit inter­na­tional dans la région

Le droit inter­na­tional n’est pas une science exacte ins­crite dans la nature des choses comme une loi de la phy­sique. C’est une pra­tique sociale qui change et évolue constamment. En ce sens, le droit inter­na­tional a connu des muta­tions consi­dé­rables entre ce qu’on a appelé la période clas­sique qui s’échelonne du XVe à la fin du XIXe siècle et la période moderne qui s’est ouverte au XXe siècle. Et il a évolué, notamment, parce qu’il a tenté de cla­rifier les bases conduisant au droit pour un peuple d’exister comme État et son droit au respect de son territoire.

Pendant les pre­miers siècles, il s’agissait seulement du résultat des rap­ports de force. Les États dis­po­saient des droits réga­liens dont celui de faire la guerre et en par­ti­culier la guerre de conquête. C’est ainsi qu’ils se consti­tuaient ou se modi­fiaient jusqu’à la conclusion d’un traité de paix avec l’éventualité d’une nou­velle guerre. La société inter­na­tionale a fonc­tionné ainsi pendant des siècles.

Le XXe siècle constitue un tournant capital qui n’est d’ailleurs pas achevé et cherche encore à se pré­ciser. Devant la montée en puis­sance des arme­ments et les désastres des deux guerres mon­diales, en 1945 on retire aux États le droit de faire la guerre, au moins dans les prin­cipes définis dans la Charte des Nations unies. Les États ne dis­posent plus du droit de faire la guerre, d’occuper un ter­ri­toire par la force.

Mais le pro­cessus avait été ébauché avant 1945 et le Pacte de la Société des Nations et le Traité de Ver­sailles, au len­demain de la Pre­mière Guerre mon­diale, ont constitué les pre­mières ten­ta­tives de for­mu­lation et de garantie des droits des peuples.

Droit des peuples et mandat

La Société des Nations consti­tuera un essai qui a posé des jalons dont les fruits seront confirmés par la suite. C’est alors que l’on voit pointer un principe révo­lu­tion­naire par rapport au droit anté­rieur : le droit des peuples à dis­poser d’eux-mêmes. Ce nouveau principe de base est notamment reconnu à travers le système des mandats puisque c’est à cette période que l’on va retirer aux empires et aux grandes puis­sances défaites, c’est-à-dire essen­tiel­lement l’Allemagne et l’Empire ottoman, les ter­ri­toires qu’ils admi­nis­traient jusque-​​là sous forme de colonies. Ces der­niers vont être placés sous mandat de puis­sances vic­to­rieuses, c’est-à-dire, dans la région, la France et la Grande-​​Bretagne.

Mais les États vain­queurs se disent ver­tueux. Et pour main­tenir une appa­rence de vertu, en même temps qu’ils se donnent l’avantage des mandats, ils affirment le droit des peuples à dis­poser d’eux-mêmes. Le mandat se définit comme une admi­nis­tration pro­vi­soire des ter­ri­toires en attendant que les peuples soient en condition de « dis­poser d’eux-mêmes ». Mais ce droit d’accéder un jour à la sou­ve­raineté est pro­clamé et garanti. L’ensemble du peuple pales­tinien béné­ficie de ce droit par le mandat. Cet élément est capital. Il faut le rap­peler inlas­sa­blement car il constitue la base de toute recherche de solution au problème.

On ne peut pas laisser dire qu’il n’y avait pas de projet national pales­tinien à ce moment précis. La situation était certes chao­tique et dif­ficile, mais le peuple pales­tinien existait bien comme peuple, soumis jusque-​​là à l’administration ottomane. D’ailleurs, le droit des peuples lui est reconnu et garanti par et pendant le mandat britannique.

Le trouble est apporté par le fait que la Grande-​​Bretagne dans un jeu très ambigu introduit alors la décla­ration Balfour dans le mandat. Les termes du mandat sont d’une extrême impor­tance. Il apparaît que la décla­ration Balfour ouvre le droit pour les juifs du monde entier de venir rejoindre le foyer national juif, ins­tallé et reconnu en Palestine. Mais l’analyse exé­gé­tique du texte montre que les pos­si­bi­lités qu’il ouvre pour les popu­la­tions juives sont de la nature de celles que les juristes dési­gnent comme de droit privé. En effet, des indi­vidus appar­tenant au peuple juif ont le droit de venir rejoindre ce ter­ri­toire comme immi­grants et un droit à l’immigration est donc ouvert pour une caté­gorie de popu­lation. Mais il s’agit bien d’un droit de l’ordre du droit privé qui s’adresse à des indi­vidus. Rien dans la décla­ration Balfour ni dans le mandat ne modifie le statut du ter­ri­toire et du peuple du point de vue du droit public.

Le ter­ri­toire pales­tinien est donc un ter­ri­toire sous mandat avec un peuple majo­ri­tai­rement composé de Pales­ti­niens arabes et acces­soi­rement de Juifs béné­fi­ciant d’un droit à l’immigration. Et cet ensemble considéré sans dis­tinction est investi à terme du droit à dis­poser de lui-​​même, c’est-à-dire à devenir indé­pendant et sou­verain. La décla­ration Balfour ne change donc pas véri­ta­blement le sens de ce droit. Pendant toute la période du mandat, l’immigration juive qui se poursuit ne prend pas une ampleur telle qu’elle amè­nerait un bas­cu­lement démo­gra­phique en faveur d’une majorité juive en Palestine. Même au moment où, après la Seconde Guerre mon­diale, l’immigration s’est amplifiée, la Palestine man­da­taire restait majo­ri­tai­rement arabe.

La résolution 181

En 1945 et dans les années qui suivent, l’Europe prend conscience de l’ampleur et de l’horreur des crimes dont elle est res­pon­sable à l’égard du peuple juif. Un consensus se forme autour du projet sio­niste et la Grande-​​Bretagne, inca­pable d’élaborer les termes d’une solution entre ces deux impé­ratifs contra­dic­toires : res­pecter les droits des Pales­ti­niens tels que garantis dans le Pacte et ouvrir au peuple juif la pers­pective d’un État, saisit les Nations unies. Quelles sont alors les bases de com­pé­tences des Nations unies ? À aucun moment, la Charte ne stipule que l’Assemblée générale a le droit de créer un État à partir d’un ter­ri­toire sur lequel vit déjà un peuple à qui, en outre, on a déjà promis le droit à l’autodétermination. Cela sort com­plè­tement de ses com­pé­tences. De sur­croît, l’Assemblée générale ne dispose pas de pouvoir contrai­gnant. Il est dit de manière explicite dans la Charte que les réso­lu­tions du Conseil de sécurité ont un caractère obli­ga­toire pour les États membres, mais rien de tel n’est prévu pour l’Assemblée générale. Il semble pourtant que dans la mesure où celle-​​ci fonc­tionne de manière plus démo­cra­tique que le Conseil de sécurité, ses réso­lu­tions auraient pu, ou du, être consi­dérées comme obli­ga­toires. Mais c’est une autre doc­trine qui s’est imposée. Au fil des années, devant l’imprécision de la Charte, il a fina­lement été décidé que les recom­man­da­tions de l’Assemblée générale n’étaient pas contrai­gnantes. Nous avons donc une Assemblée qui ne dispose d’aucune com­pé­tence pour trancher sur le statut d’un ter­ri­toire et dont les recom­man­da­tions ne sont pas contraignantes.

La réso­lution 181 doit être lue et inter­prétée dans ce contexte. L’Assemblée générale sait très bien qu’elle n’a pas de com­pé­tence pour créer un nouvel État, et elle lance une recom­man­dation qui s’adresse prin­ci­pa­lement à la Grande-​​Bretagne mais aussi à tous les autres États membres des Nations unies. Cette recom­man­dation contient un plan de partage qui propose la division du ter­ri­toire de la Palestine de manière à créer deux États. Ce n’est d’ailleurs pas un partage égal car la partie juive est sen­si­blement plus impor­tante que la partie arabe alors que le rapport entre les deux popu­la­tions est inverse. D’autre part, le même texte propose de réserver à Jéru­salem un statut international.

On espérait régler le pro­blème au moyen de cette recom­man­dation. À quelle condition pouvait-​​elle aboutir à la création d’un État d’Israël ? Évidemment à condition que le peuple pales­tinien, titu­laire de la sou­ve­raineté, du droit des peuples à dis­poser d’eux-mêmes, ait donné son accord. C’est là le point de défaillance depuis cin­quante ans. Il était normal que les Pales­ti­niens soient révoltés par cette pro­po­sition. Il fallait négocier avec eux et savoir attendre leur acquies­cement, indis­pen­sable en droit.

Les éléments d’un malentendu

Les éléments cen­traux qui viennent d’être rap­pelés sont évacués dans le débat, dans les com­men­taires ou les ana­lyses pré­sentés. Une des erreurs poli­tiques, juri­diques et humaines, com­mises en 1947-​​1948 a été de ne donner au Pales­ti­niens aucun motif d’accepter le plan de partage « proposé » par les Nations unies. Dans la mesure où il s’agissait de les amputer de la moitié de leur ter­ri­toire, voire même un peu plus, il aurait fallu négocier poli­ti­quement pour res­pecter les droits reconnus dans le mandat mais aussi offrir une com­pen­sation écono­mique, une aide admi­nis­trative pour accom­pagner un trau­ma­tisme inévi­table. Il n’y a rien eu de tout cela. Et il était juri­di­quement indis­pen­sable d’exiger des Israé­liens de condi­tionner la pro­cla­mation de l’État d’Israël à l’accord du peuple pales­tinien, titu­laire de la sou­ve­raineté. Rien de tout cela n’a été fait. C’est ainsi qu’a été déclenchée la Nakba. On a laissé la création d’Israël se faire sur un mal­en­tendu qui s’est déve­loppé à plu­sieurs niveaux. D’une part, la com­mu­nauté inter­na­tionale ne s’est pas donnée les moyens de faire approuver le plan de partage par les Pales­ti­niens, en prenant le temps que cela néces­sitait. Mais, d’autre part, il n’y a pas eu de réaction à la mesure de l’attitude d’Israël et de sa volonté d’expansion ter­ri­to­riale bien au-​​delà du plan de partage dès le début. Car les Israé­liens n’ont jamais considéré être liés par les données ter­ri­to­riales de la réso­lution 181.

Cela s’est mani­festé dans leur attitude suite à la pre­mière guerre israélo-​​arabe en 1948-​​49, par la manière dont ils ont refusé de se retirer des ter­ri­toires alors conquis par la force et par les méthodes employées pour chasser la popu­lation pales­ti­nienne. Il s’agit bien, selon l’expression uti­lisée par Étienne Balibar, de « net­toyage eth­nique ». L’examen de ce qui s’est passé, notamment à l’aune des travaux effectués par les nou­veaux his­to­riens israé­liens (en dépit du recul, voire de la régression de cer­tains d’entre eux comme Benny Morris), fait appa­raître clai­rement qu’il y a eu une véri­table poli­tique d’élimination des Pales­ti­niens, une poli­tique qui relève de crimes de guerre massifs et pro­ba­blement de crimes contre l’humanité.

La com­mu­nauté inter­na­tionale a réagi de manière très faible. Lors de la pre­mière ten­tative d’admission à l’ONU d’Israël, il est clair que cet État ne res­pecte pas les réso­lu­tions des Nations unies sur la Palestine. Dès les pre­miers mois qui suivent la pro­cla­mation de l’État d’Israël, la Charte de l’ONU est violée et ses réso­lu­tions ne sont pas res­pectées. « Créé » par une pro­po­sition de l’Assemblée générale, Israël n’est alors pas encore membre des Nations unies où l’on s’inquiète déjà de le voir violer la Charte et ses recom­man­da­tions. Ce sera une attitude constante. Lors de la pre­mière séance d’admission d’Israël à l’ONU, l’Assemblée générale exige des garanties. Cette mesure peut d’ailleurs sembler super­fé­ta­toire puisque l’entrée à l’ONU suppose qu’on en signe la Charte et donc que l’on en accepte les obli­ga­tions. Mais la situation est tel­lement inat­tendue, que l’Assemblée générale demande à Israël de donner toutes les garanties qu’il acceptera toutes les obli­ga­tions de la Charte et celles en découlant, c’est-à-dire les réso­lu­tions déjà prises. Et parmi celles-​​ci figure la réso­lution 194 sur le droit au retour. Israël prend alors un enga­gement qui ne sera jamais res­pecté et entre fina­lement à l’ONU en 1949. Cela veut dire que cet État s’était engagé sur le droit au retour. Qui le rap­pelle aujourd’hui ? Nous devons le faire si nous voulons ouvrir un cycle nouveau dans l’approche de ce problème.

Malgré la petite vic­toire que repré­sente la saisine par l’Assemblée générale des Nations unies de la Cour de La Haye pour poser la question de la légalité du mur, il ne faut pas sous-​​estimer la dégra­dation continue du contexte inter­na­tional sur cette question. On notera ainsi l’écart entre le vote de cent quarante-​​deux États, prêts à condamner le mur à l’Assemblée générale dans une pre­mière réso­lution et la réduction à quatre-​​vingtdix États lorsque les Pales­ti­niens et les États arabes pro­posent de confirmer ce point de vue par une demande d’avis de la Cour. On notera la per­sis­tance d’une poli­tique des États-​​Unis conti­nûment favo­rable à Israël, quelles que soient les pré­ten­tions inqua­li­fiables de celui-​​ci, la fai­blesse des réac­tions euro­péennes et l’absence de poli­tique cohé­rente du monde arabe.

L’ACCORD DE GENÈVE

À l’issue de ce tableau pes­si­miste, il ne nous reste que le dis­cours du droit. C’est sous cet angle que l’on peut débattre du projet d’accord de Genève et des autres ini­tia­tives qui ont été prises récemment et qui vont dans le même sens. Certes, elles n’ont pas de véri­table réalité poli­tique, puisqu’il s’agit d’initiatives privées, paral­lèles. Elles ont tou­tefois eu le mérite de décré­di­bi­liser les argu­ments d’Ariel Sharon quand il sou­tenait qu’il n’y avait pas d’interlocuteur. Elles contre­ba­lancent également les idées reçues sur l’absence de base pour la paix, l’impossibilité d’une entente ou l’insolubilité du pro­blème. On peut avoir une appré­ciation plus ou moins positive sur ce projet d’accord. Mais on ne peut nier qu’il repré­sente une recherche de solution de bonne foi. Or, la bonne foi est ce qui a manqué le plus jusqu’ici. En matière de négo­ciation, c’est une règle du droit inter­na­tional. La Grande Convention de Vienne sur le droit des traités du 29 mai 1969 précise notamment que ces der­niers doivent être négociés puis inter­prétés « de bonne foi ». On peut estimer que cette condition, jusque-​​là absente, a crée une sorte d’euphorie lorsque l’accord a été publié. Comme si quelque chose d’inhabituel s’était passé entre les dif­fé­rents partenaires.

Il est donc néces­saire d’évaluer cet accord du point de vue du droit inter­na­tional. Contient-​​il des points qui s’écartent des grands prin­cipes du droit inter­na­tional ? N’oublions pas que le droit est la réfé­rence autour de laquelle se joue une paix valable.

Une véritable négociation

Cet accord est l’aboutissement d’une véri­table négo­ciation entre les par­te­naires, un groupe de Pales­ti­niens et un groupe d’Israéliens, menés res­pec­ti­vement par Yasser Abed Rabbo et Yossi Beilin, pour ne citer que les plus connus. Le texte précise à plu­sieurs reprises qu’il s’inscrit dans l’application de la Charte des Nations unies et du droit inter­na­tional. S’agissant d’un document qui n’est pas achevé, cette réfé­rence est impor­tante. Car, les négo­cia­tions com­plé­men­taires néces­saires devront s’inscrire dans ce cadre. Cette seconde phase de négo­cia­tions dont on ne connaît pas le résultat est consacrée à ces fameuses annexes X dont le texte fait mention à plu­sieurs reprises. Elles sont évidemment très impor­tantes, car c’est à travers elles, et la pré­cision qui va en être donnée, qu’il sera pos­sible d’avoir une idée plus précise de la manière dont les choses se dessineront.

Que les négo­cia­teurs indiquent dans le texte qu’ils s’appuieraient sur les prin­cipes de la Charte des Nations unies est essentiel. Celle-​​ci garantit en effet le principe majeur de l’égalité sou­ve­raine de tous les États membres. Et comme le texte reconnaît d’emblée le caractère d’État à la Palestine, on s’inscrit vraiment dans le cadre du droit inter­na­tional. C’est ce cadre de réfé­rence qui doit nor­ma­lement per­mettre de régler les ques­tions demeurées en suspens et éviter toute dérive.

Lorsque le pro­cessus d’Oslo a été initié, les Pales­ti­niens étaient priés de négocier, de faire toutes sortes de conces­sions alors même qu’ils ne béné­fi­ciaient pas de la recon­nais­sance d’État. C’est ainsi qu’il est pos­sible de sou­tenir qu’ils en ont fait beaucoup trop. Car le contexte était le suivant : quand vous aurez fait toutes ces conces­sions et que nous, Israël, avec le parrain amé­ricain, aurons par­achevé l’ensemble de l’accord, vous serez alors reconnu comme État. Cela signifie clai­rement que l’acquisition de la sou­ve­raineté était l’espérance, tou­jours dif­férée dans sa réa­li­sation, que l’on main­tenait sans qu’elle ait un terme, pour pousser sans cesse les Pales­ti­niens vers les conces­sions. Pour ceux qui ont suivi les négo­cia­tions de près, cette démarche s’est révélée insup­por­table et humiliante.

L’accord de Genève en termine avec cela puisqu’il se fonde dès l’article 2, §1 sur le principe de la recon­nais­sance mutuelle des deux États. On déclare préa­la­blement que la Palestine est sou­ve­raine avant de décliner les dif­fé­rents éléments négociés.

Cette dis­po­sition est tout à fait déter­mi­nante. En effet, un État sou­verain dans sa sou­ve­raineté peut faire des conces­sions. S’il estime que le prix à payer pour la paix consiste à aban­donner tel ou tel élément de ses reven­di­ca­tions, il le fait dans sa sou­ve­raineté. Il suffit de vérifier que ces conces­sions ne soient pas contraires aux normes fon­da­men­tales du droit inter­na­tional. En revanche, si les conces­sions faites dans le texte enta­maient des prin­cipes fon­da­mentaux, notion qu’il convient de définir, on pourrait consi­dérer que la Palestine abuse de la sou­ve­raineté qui lui est reconnue dès l’article 2, §1.

La notion de concession mérite d’être clai­rement définie. Tous les accords sont fondés sur des tran­sac­tions. Mais lorsqu’une négo­ciation dure trop long­temps et que le rapport de forces est très défa­vo­rable, l’un des par­te­naires pousse son avantage, et dans le cas d’Israël, il le fait en mul­ti­pliant les vio­la­tions de droit. Dès lors, revenir au respect du droit n’est pas une concession. Une concession, ce sont des avan­tages que l’on accorde au par­te­naire librement sur ce dont on dispose soi-​​même en droit. Mais que les Israé­liens se retirent des colonies de peu­plement par exemple ne repré­sente en rien une concession. C’est l’abandon d’une position illégale.

Si l’on se sert du droit inter­na­tional comme grille de lecture pour aborder l’accord de Genève et en par­ti­culier les ques­tions ter­ri­to­riales, les étapes pour l’exercice plénier de la sou­ve­raineté pales­ti­nienne, et le point très liti­gieux du droit au retour, on peut consi­dérer que l’essentiel de ce qui est inscrit pour le moment dans cet accord est accep­table. Quelques fai­blesses sont néan­moins à sou­ligner. Cer­tains points peuvent s’avérer inquié­tants, s’ils ne sont pas recon­si­dérés dans les annexes.

Les questions territoriales

Le droit des peuples à dis­poser d’eux-mêmes au profit des Pales­ti­niens, sur l’ensemble du ter­ri­toire de la Palestine man­da­taire constitue le point de départ de tout rai­son­nement et aurait dû être au coeur de la négo­ciation. Il est vrai que depuis des années et notamment à partir du démarrage du pro­cessus d’Oslo, les Pales­ti­niens ont envoyé des signes clairs comme quoi ils accep­te­raient de se contenter, s’ils étaient reconnus comme État sou­verain, des ter­ri­toires déli­mités par la fron­tière de l’armistice de 1949. Cette concession poli­tique, car c’en est une, n’a été ins­crite juri­di­quement dans aucun texte jusqu’à présent bien que telle ait été aussi la ligne défendue par la Palestine devant la Cour inter­na­tionale de Justice. L’accord de Genève part également de ce pos­tulat, consi­dérant que la fron­tière reconnue en 1967 mais qui était celle de l’armistice de 1949 est la base du ter­ri­toire palestinien.

À partir de ce point de départ, l’accord de Genève entérine cer­tains échanges ter­ri­to­riaux. Ils appa­raissent comme étant quan­ti­ta­ti­vement à peu près équi­va­lents. Mais on peut natu­rel­lement se poser la question d’un point de vue qua­li­tatif. Et il est vrai que l’évaluation qua­li­tative est dif­ficile. Plu­sieurs cri­tères inter­viennent dans l’appréciation qua­li­tative d’une terre. Cer­tains reposent sur la repré­sen­tation sym­bo­lique, d’autres sur la valeur écono­mique, d’autres encore sur l’intérêt du point de vue des com­mu­ni­ca­tions, etc. L’échange proposé paraît, au regard de ces divers éléments, comme accep­table même si, côté israélien, il permet le maintien d’un certain nombre de colonies de peu­plement. Cela peut sembler dou­loureux et très injuste. Mais il est néces­saire de prendre en consi­dé­ration deux fac­teurs. La nature et les contraintes de l’adversaire et les besoins du peuple concerné. Du point de vue de l’adversaire des Pales­ti­niens dans la négo­ciation, il faut rap­peler que tout gou­ver­nement israélien sera confronté (on le voit bien avec le projet de retrait de Gaza) à des colons pro­prement « enragés ». La com­mu­nauté inter­na­tionale a mal­heu­reu­sement perdu toute vigi­lance quant aux droits des Pales­ti­niens. C’est donc à eux seuls de faire l’appréciation de leur marge de manoeuvre. Qu’Israël récupère, par une modi­fi­cation du tracé de la fron­tière, un certain nombre de colonies de peu­plement, on peut y être tota­lement opposé. Mais s’il y a là un moyen de calmer un fana­tisme qui en se déchaînant peut être un obs­tacle insur­mon­table à la paix, alors, il est de bonne intel­li­gence poli­tique de le faire. Que reçoivent les Pales­ti­niens en échange ? Ils reçoivent deux mor­ceaux de ter­ri­toire de part et d’autre de la partie israé­lienne située entre la Cis­jor­danie et la bande de Gaza.

L’un se trouve sur le flanc est, l’autre repré­sente une bande assez longue qui jouxte Gaza. Là encore, quand on connaît la sur­charge démo­gra­phique de Gaza, on peut estimer que la récu­pé­ration d’une bande de ter­ri­toire sur le flanc de Gaza per­met­trait à la popu­lation de res­pirer un peu, d’autant plus si viennent s’y ajouter des réfugiés venant d’ailleurs. Rap­pelons que quan­ti­ta­ti­vement, ces échanges de ter­ri­toires sont équivalents.

L’autre point important de la question ter­ri­to­riale est relatif à Jéru­salem. L’Esplanade des Mos­quées repré­sente malgré tout une vic­toire. Pour le reste, l’accord reconnaît que Jéru­salem est la capitale des deux États. Ainsi ce qui était une reven­di­cation depuis tou­jours et qui se heurtait jusqu’à très récemment à un refus, est enfin admis. Et heu­reu­sement, dans le projet de Genève, il ne s’agit pas d’un lointain fau­bourg nommé Jéru­salem au nom d’une com­mu­nauté urbaine étendue. N’oublions pas qu’à un moment des négo­cia­tions, Israël pré­tendait céder sur ce point et donner satis­faction aux Pales­ti­niens à propos de Jéru­salem comme capitale arabe, mais après une démons­tration à grand renfort de cartes comme quoi la com­mu­nauté urbaine s’étendait jusque dans les fau­bourgs les plus éloignés de la ville. Le projet d’accord ne réitère pas cette erreur.

Il com­porte en revanche un long article 6 qui mêle avan­tages et conces­sions dans l’administration de la ville mais dont la com­plexité d’un point de vue pra­tique demeure un motif d’inquiétude quant à son appli­cation. Il serait donc sans doute sou­hai­table que les négo­cia­teurs cla­ri­fient le statut de Jéru­salem dans le détail.

L’exercice de la souveraineté

Les moda­lités d’exercice de la sou­ve­raineté sont plus pro­blé­ma­tiques. Plu­sieurs zones d’ombre demeurent. L’aspect positif est que la Palestine est reconnue immé­dia­tement comme un État sou­verain. Par contre, à l’article 5 §3, il est expli­ci­tement dit que la Palestine doit être un État démi­li­tarisé. C’est évidemment tout à fait contraire à la règle fon­da­mentale du droit inter­na­tional, reconnue par la Charte des Nations unies d’égalité entre les États. Il existe mal­heu­reu­sement des pré­cé­dents dans le monde.

Nous avons un traité qui, s’il devient réalité, sera un traité de paix. Or, dans un tel traité, la démi­li­ta­ri­sation d’une des parties constitue une position de vaincu mili­taire. Cela cor­respond d’ailleurs à la situation mili­taire réelle des Pales­ti­niens. Et Israël en tire les consé­quences. Cela ne concerne d’ailleurs pas seulement Israël, mais toutes les grandes puis­sances qui s’accordent sur ce point : démi­li­ta­riser la Palestine. Cela vient de ce que l’argument de la légi­timité de la sécurité d’Israël a pénétré pro­fon­dément l’opinion publique. Elle en oublie que cet État est surarmé. Et c’est natu­rel­lement lui le plus dan­gereux. Un sondage de l’Union euro­péenne a montré, en 2004, que les Euro­péens consi­dèrent Israël comme un État dan­gereux car surarmé. Mais ce résultat a fait l’objet d’une polé­mique. Il ne fallait surtout pas le publier. Il était cer­tai­nement faux. Et d’ailleurs la for­mu­lation prêtait à confusion etc. S’il nous faut résumer, cela revient à dire que nous n’avons pas le droit d’exprimer cette asso­ciation d’idées concernant Israël : un État surarmé est un État dangereux.

Nous constatons alors une absence de garantie régionale contre l’État surarmé qu’est Israël paral­lè­lement à l’exigence que la Palestine soit démi­li­ta­risée. En soi, cela est inac­cep­table car sans fon­de­ments poli­tiques ou juri­diques. Mais il est indis­pen­sable de lire le texte de plus près. Qu’ont fait les négo­cia­teurs ? Ils ont tout sim­plement rusé avec les dif­fi­cultés. C’est le seul moyen d’arriver à la paix à partir d’une situation aussi tendue que celle-​​ci. On en verra d’autres exemples plus loin, notamment à propos du droit au retour.

Rap­pelons à quel point les repré­sen­ta­tions néga­tives de chacun des par­te­naires se sont accu­mulées. Sur le terrain, la position des Pales­ti­niens s’est consi­dé­ra­blement dégradée.

La ruse est alors a sui­vante : les Pales­ti­niens ont accepté pour eux-​​mêmes le principe d’un État démi­li­tarisé, mais ils béné­fi­cieront d’une forte force de sécurité ainsi que d’un comité de sécurité bila­téral avec une forte pré­sence inter­na­tionale. Là encore, il s’agit d’un obs­tacle à la sou­ve­raineté puisque l’État sera occupé mili­tai­rement non plus par Israël mais par le comité de sécurité tri­la­téral et la force mul­ti­na­tionale. Mais le paradoxe est que si la pleine sou­ve­raineté de l’État n’est pas garantie du point de vue mili­taire, sa sécurité l’est en revanche. En effet, der­rière ce débat, la vraie question que l’on doit se poser est celle du droit de légitime défense de la Palestine. Mal­heu­reu­sement, elle a été engloutie. Pour exemple, souvenons-​​nous des accu­sa­tions à l’encontre de Yasser Arafat à l’occasion de « l’affaire du Karina A », ce bateau trans­portant des armes dans les eaux israé­liennes à des­ti­nation de la Palestine. Accusé alors de se faire livrer des armes, pourquoi n’a-t-il pas répondu, et tous les sou­tiens de la Palestine avec lui, que comme tous les peuples en lutte contre un adver­saire surarmé, il avait tout à fait le droit de recevoir des armes. Comme des enfants pris en faute, les Pales­ti­niens et leurs alliés ont soutenu que les armes ne leur étaient pas des­tinées. Mais Israël reçoit conti­nuel­lement des livraisons d’armes en pro­ve­nance d’un grand nombre de pays et la Palestine qui est en guerre et est occupée mili­tai­rement doit dis­poser du même droit.

Mais le plus important réside dans les moyens qui seront mis en oeuvre pour assurer la légitime défense de la Palestine dans un tel envi­ron­nement inter­na­tional et face un État doté d’équipements mili­taires si puis­sants. Et on peut estimer que, dans le projet que nous tentons d’évaluer, cette légitime défense est garantie par la force de sécurité et la pré­sence d’une force mul­ti­na­tionale avec le comité de sécurité tri­la­téral. Tou­tefois, ces dis­po­si­tions sup­posent, et il serait sou­hai­table que cela appa­raisse clai­rement dans les annexes, que l’on ose dire qu’il s’agit d’une démi­li­ta­ri­sation pro­vi­soire, car tout État sou­verain a le droit à terme de retrouver sa capacité mili­taire. L’Allemagne a été sanc­tionnée après la guerre. La Japon a été démi­li­tarisé. Mais ces mesures ont été pro­vi­soires. Lorsque la paix est conso­lidée, il est normal que les États retrouvent l’intégralité de leurs droits. Le texte gagnerait à signifier clai­rement le caractère non défi­nitif de cette démilitarisation.

Par ailleurs, le texte fait l’impasse (ou alors ne se contente que d’une brève évocation dans la partie traitant de la sécurité) sur les fon­de­ments d’une nou­velle sécurité régionale, du fait de la supé­riorité mili­taire d’Israël et de la fai­blesse des autres États arabes de la région. Ces der­niers n’ont en effet pas les moyens de se mesurer à Israël. Il fau­drait donc aller plus loin sur cette question.

Le droit au retour

Nous ne pouvons tran­siger sur le principe du droit au retour. Il faut garder à l’esprit qu’il s’agit d’un droit de l’homme fon­da­mental, valable au bénéfice de n’importe qui, n’importe où, à n’importe quel moment car nous pouvons tous être concernés.

Ce qui est arrivé aux Pales­ti­niens par un détour tra­gique de leur his­toire peut nous arriver demain, tout comme cela s’est produit pour d’autres peuples, dans les Balkans, en Afrique, etc. Le fait d’être sou­dai­nement chassé du lieu où l’on vit par des cir­cons­tances inter­na­tio­nales dra­ma­tiques, doit entraîner l’exercice du droit au retour. Ce droit est affirmé dans les Pactes inter­na­tionaux et la Décla­ration uni­ver­selle des droits de l’homme. Toute per­sonne exerçant son droit de quitter tout pays, y compris le sien, a également le droit d’y revenir.

Ce droit a été confirmé au bénéfice des Pales­ti­niens. Dès 1948, le comte Ber­na­dotte, l’envoyé spécial des Nations unies, le pré­co­nisait. Il a par la suite été affirmé de manière très ferme par la réso­lution 194 du 11 décembre 1948. Or, pour rappel, men­tionnons qu’Israël a accepté lors de son admission à l’ONU en 1949 à la fois sa Charte et l’ensemble de ses réso­lu­tions anté­rieures. De plus, l’admission d’Israël a été poli­ti­quement condi­tionnée à l’acceptation du caractère inter­na­tional de la question des réfugiés. Cette condition impli­quait également le renon­cement israélien à opposer l’article 2,§7 de la Charte selon lequel les États peuvent réserver les ques­tions relevant de leur com­pé­tence nationale et refuser qu’elles soient traitées par les Nations unies. (C’est sur ce même article que la France s’était appuyée afin d’empêcher que la guerre d’Algérie soit consi­dérée comme une question inter­na­tionale. La France voulait en faire une question interne sous le pré­texte que l’Algérie avait le statut de dépar­tement français. L’Assemblée générale a refusé en arguant qu’il s’agissait bien d’une question colo­niale et donc d’une question inter­na­tionale.) On s’est donc méfié de la position israé­lienne sur ce point, ce qui explique les condi­tions qui viennent d’être évoquées et qui devaient éviter que le droit au retour ne soit relégué sur le plan de la com­pé­tence nationale. Il n’existe donc aucune ambi­guïté du point de vue du droit international.

Mais dès que l’on passe de l’affirmation générale du principe aux moda­lités concrètes de son appli­cation, on découvre les ornières qui jalonnent la route. Le droit au retour est celui de revenir à l’endroit d’où l’on a été chassé. Or, la situation est com­plexe. Les réfugiés pales­ti­niens ont été chassés du ter­ri­toire devenu celui d’Israël d’après le plan de partage de la réso­lution 181, mais aussi de la partie des­tinée à devenir un État pales­tinien selon la même réso­lution, mais qui a été conquise par Israël en 1948-​​1949. Ils sont actuel­lement dis­persés dans le monde entier, aux États-​​Unis, en Europe et dans les camps de réfugiés, au Liban et en Jor­danie prin­ci­pa­lement. Cer­tains vivent également dans des camps en Cis­jor­danie et à Gaza. Il existe donc une série de ter­ri­toires d’origine ou d’accueil dif­fé­rents. Le souhait de « rentrer chez soi » peut s’entendre comme le désir de revenir en Israël comme défini dans la réso­lution 181 ou dans les conquêtes israé­liennes de 1948, les­quelles sont illé­gales. Il peut aussi vouloir dire rentrer, non pas dans le village d’origine, mais en Palestine, comme col­lec­tivité nationale.

Le véri­table obs­tacle, la pierre d’achoppement de la question du droit au retour sur le ter­ri­toire d’Israël est le caractère juif reven­diqué par cet État. La sym­bo­lique, du côté de l’État juif, consiste à refuser le retour des réfugiés en raison de leur impor­tance numé­rique dans l’hypothèse où tous ceux qui en ont été chassés revien­draient en Israël. Se pro­duirait alors un bas­cu­lement démo­gra­phique qui ôte à Israël son caractère d’État juif. Quant aux Pales­ti­niens, la sym­bo­lique réside dans la reven­di­cation de ce droit au retour, affirmé dans les Pactes inter­na­tionaux et la Décla­ration uni­ver­selle et précisé de manière explicite dans la réso­lution 194. Ils ne savent pas s’ils l’exerceront vraiment mais ils veulent pouvoir l’exercer.

Nous avons donc deux symboliques incompatibles.

Face à cette dif­fi­culté, cer­tains ont, de manière bien fal­la­cieuse, annoncé que le droit au retour avait été réglé dans l’accord de Genève par un renon­cement des Pales­ti­niens. C’est faux. Et c’est très dan­gereux, car si ce dis­cours est amplifié, les Pales­ti­niens n’accepteront jamais l’accord de Genève ni aucun autre accord fondé sur les mêmes bases. Il n’y a pas sur ce sujet de solution satis­fai­sante à 100 % pour les deux parties. D’où l’importance qu’il y a à expliquer clai­rement les mérites et les limites de la solution que l’on élabore.

Cette solution est dans cer­taines moda­lités d’un droit par ailleurs reconnu dans son principe. C’est le contenu de l’article 7. La question est ensuite gérée de la manière sui­vante : tous les Pales­ti­niens ayant quitté leur terre béné­fi­cient de l’exercice de leur droit au retour. On leur demande de faire un choix parmi plu­sieurs options. Ils ont un délai de deux ans pour prendre leur décision.

Ils peuvent faire le choix de demeurer à l’endroit où ils résident aujourd’hui, ce qui implique, de la part des négo­cia­teurs de Genève, des dis­cus­sions et des accords paral­lèles avec les pays où se trouvent actuel­lement les réfugiés. Cette option est soumise à l’acceptation par ces pays que les réfugiés ayant renoncé à leur droit au retour puissent y établir leur rési­dence. Deuxième option : revenir en Palestine, telle qu’elle est définie par l’accord, c’est-à-dire la Cis­jor­danie et Gaza, les ter­ri­toires occupés actuels modifiés par les petits échanges de ter­ri­toires signalés pré­cé­demment. Ils peuvent aussi, c’est la troi­sième option, revenir en Israël même, qui inclut les ter­ri­toires de la réso­lution 181 ainsi que les conquêtes de 1948. Enfin, qua­trième hypo­thèse, les réfugiés peuvent s’établir dans des pays tiers, en l’occurrence des pays occi­dentaux qui accep­te­raient d’ouvrir leurs fron­tières sur la base de quotas. Autrement dit, les négo­cia­teurs ont estimé qu’il fallait impliquer un peu la com­mu­nauté inter­na­tionale dans cet accord de paix, de lui demander de faire un effort pour accom­pagner son éventuel abou­tis­sement. Elle est donc sol­li­citée pour la force mul­ti­na­tionale et pour des quotas d’accueil. Il est vrai­sem­blable que les jeunes, dans les camps de réfugiés, ont envie de faire des études, de tenter leur chance ailleurs et ne seront pas mécon­tents de se voir ouvrir tout à coup la pos­si­bilité d’aller en France, en Grande-​​Bretagne, aux États-​​Unis, au Canada, en Aus­tralie, au Japon, etc.

Tout ceci com­porte une inconnue : combien de Pales­ti­niens, parmi les réfugiés, choi­siront d’aller en Israël ? On dispose malgré tout de quelques éléments. En partant du principe que les son­dages actuel­lement effectués dans les camps ne sont évidemment pas fiables à 100 % et peuvent faire l’objet de mani­pu­la­tions, il semble que peu de réfugiés sou­haitent revenir en Israël, compte tenu de l’ensemble des données. Quant aux mani­pu­la­tions, on peut craindre que, dans le pire des cas, tout soit fait pour faire croire aux réfugiés qu’ils ont perdu leur droit. Alors, au moment de cocher leur feuille, ils seront poussés à choisir le retour en Israël.

Les chiffres restent donc la prin­cipale inconnue, à laquelle s’ajoute celle-​​ci : l’accord laisse à Israël le droit d’établir combien de réfugiés seront auto­risés à revenir sur son ter­ri­toire. Il n’y a pas d’autres indi­ca­tions sinon une phrase d’ailleurs assez mal rédigée qui dit que ce nombre sera inspiré des quotas ouverts par les pays tiers. Si ces der­niers, dans les­quels ne sont pas inclus les pays d’accueil déjà exis­tants, font un grand effort et acceptent une grande pro­portion de réfugiés, cela aura également une inci­dence sur le nombre de réfugiés pouvant revenir en Israël. On adopte un système de balance. C’est une astuce qui peut aboutir à la réso­lution du pro­blème et de ses nom­breux blo­cages. On règle le pro­blème par principe et par options et l’on se trouve donc devant deux nombres indé­ter­minés pour le moment, celui des Pales­ti­niens qui choi­siront le retour en Israël et celui des réfugiés qu’Israël est prêt à accueillir. Ce faisant, on se donne du temps. Et si par miracle, on en est très loin actuel­lement mais l’histoire est faite de retour­ne­ments, se des­sinait demain une dyna­mique de paix, il devien­drait pos­sible de convaincre les Pales­ti­niens de ne pas être trop nom­breux à demander à revenir en Israël et de faire ainsi en sorte que le nombre de ceux qui deman­de­raient le retour en Israël s’approcherait du nombre, encore inconnu, mais dont on peut sup­poser qu’il ne sera pas très élevé, des réfugiés pales­ti­niens acceptés par Israël.

Il est en outre question de com­pen­sa­tions maté­rielles. Aussi, ceux qui vou­draient rentrer mais qui seraient poussés à y renoncer se ver­raient offrir des com­pen­sa­tions spé­ci­fiques. Pour l’heure, il s’agit, quoi qu’on en dise, d’une manière d’avancer en ne laissant, ce qui n’est pas si mal, que deux inconnues en suspens.

Il reste à régler un pro­blème théo­rique dif­ficile. Dans l’accord de Genève, il est demandé aux Pales­ti­niens de ne pas revenir sur l’option qu’ils choi­siront à l’issue des deux ans d’information et de réflexion. C’est dire qu’une fois la décision prise, ils doivent renoncer à la remettre en cause. Autrement dit, ils renoncent à ce qui a été leur droit au retour. Si le choix consiste à rester en Jor­danie, à aller au Canada ou en Cis­jor­danie alors qu’ils étaient ori­gi­naires d’Israël, ce choix ne pourra plus être discuté. On peut évidemment se demander si un droit considéré comme un droit humain fon­da­mental, affirmé par la Décla­ration uni­ver­selle et repris par les pactes inter­na­tionaux, peut faire l’objet d’une renon­ciation. En principe, non. Tou­tefois, il s’agit-là des chances d’aboutissement d’un accord de paix. Le principe retenu ici consiste donc à ce que l’exercice du droit implique son renon­cement. Le droit est épuisé par cet exercice.

Les colonies

L’accord de Genève tente par ailleurs de régler un certain nombre d’autres dif­fi­cultés. Elles ne sont pas minces. À propos des colonies, nous avons vu qu’un certain nombre d’entre elles seront main­tenues, mais enclavées dans le ter­ri­toire israélien comme résultat des échanges ter­ri­to­riaux. Pour toutes les autres, édifiées sur le ter­ri­toire de la Palestine, selon l’accord, elles seront déman­telées. Israël s’engagerait à les quitter tout en laissant les infra­struc­tures. Et cela repré­sente un capital immense. Les colonies de peu­plement sont pourvues en loge­ments, routes, écoles, pompes et cana­li­sation d’eau, équi­pe­ments élec­triques… Tout restera sur place. À pre­mière vue, il s’agit d’un point positif, au bénéfice des Pales­ti­niens. Pas tout à fait cependant car un peu plus loin dans le texte, il est indiqué que tout cela sera évalué par une com­mission mixte inter­na­tionale et que le montant évalué sera déduit des indem­nités qu’Israël s’engage à verser aux réfugiés.

Ceux-​​ci béné­fi­cient en effet de deux droits dif­fé­rents : le droit au retour et le droit, indé­pendant, à une indemnité pour le dommage causé. Tout cela est admis dans le texte. Il est prévu qu’une com­mission soit chargée d’évaluer les dom­mages causés par les départs, et le montant sera amputé de la valeur des biens laissés dans les colonies.

Éteindre les contentieux

L’accord dispose avec insis­tance qu’une fois signé, ratifié, accepté par les deux parties, toute récla­mation devient impossible.

De fait, le but des négo­cia­teurs est d’éteindre le conten­tieux. Si l’on fait la paix, on ne peut revenir sans cesse sur un passé dou­loureux. C’est bien la condition d’une paix réelle.

On doit garder à l’esprit ce qui se passe ou s’est passé ailleurs. Partout où se sont déroulées des luttes ter­ribles, longues et fra­tri­cides, on mesure à quel point il est dif­ficile de sortir d’un conflit. En Afrique du Sud, par exemple, en dépit d’une com­mission Vérité et Récon­ci­liation qui n’a pas trop mal fonc­tionné et est même devenue un modèle, la situation est encore pesante. Il est malaisé d’affirmer que la paix est revenue dans le pays quand on sait, à travers les lec­tures et repor­tages, ce qui se passe vraiment dans les pro­fon­deurs de la société. Les cica­trices ne sont pas refermées. C’est également vrai en Argentine, au Chili, où l’on tente de régler ce passé au moyen de com­mis­sions de répa­ra­tions pour les vic­times. Aussi, il me semble sage de vouloir effacer tous les conten­tieux d’ordre civil ou financier. En revanche, il serait grave, voire dan­gereux, de donner une inter­pré­tation de l’accord qui ren­drait nuls les recours pour l’éventuel jugement pénal de crimes inter­na­tionaux. Nul n’ignore qu’il y a eu des crimes relevant du droit pénal inter­na­tional moderne, impres­crip­tibles par nature. Aussi faut-​​il rap­peler qu’en dépit des for­mu­la­tions de l’accord, on ne peut pas consi­dérer qu’il entraîne une renon­ciation au droit de pour­suivre en justice les crimes inter­na­tionaux. Les pour­suites ont un caractère d’ordre public et il est impos­sible d’y renoncer.

Conclusion

Cet accord de Genève a l’immense mérite d’exister. Il a fait du bruit au moment où il a été connu. Il en fait beaucoup moins aujourd’hui. Cela signifie-​​t-​​il qu’il a été englouti comme d’autres projets sous des vagues d’événements his­to­riques dif­fé­rents ? Ou bien doit-​​on en conclure que les négo­cia­teurs tra­vaillent en silence à ces fameuse annexes et que nous allons bientôt en entendre à nouveau parler ? On dira sim­plement ici pour conclure, sans sous-​​estimer les réserves qui viennent d’être exprimées, que ce texte mérite d’être pris au sérieux par les opi­nions publiques des dif­fé­rents pays du monde. Il serait malvenu de le rejeter et il faut se garder d’y opposer une attitude maxi­ma­liste sans prendre en consi­dé­ration les efforts qu’ont fournis les deux équipes de négo­cia­teurs de se parler, de faire preuve de bonne foi, de montrer que les amé­na­ge­ments n’étaient pas impossibles.

Il faut sou­haiter que ce texte soit soutenu très for­tement au niveau européen et qu’on ne laisse pas se déve­lopper les mal­en­tendus nés lors de cer­tains mee­tings. On ne peut pas laisser passer, par exemple, qu’Alain Fin­kel­kraut explique, s’exprimant à la radio, que les camps seraient en ébul­lition car les réfugiés venaient d’apprendre que leur droit au retour avait été liquidé par les négo­cia­teurs. Il y va de la res­pon­sa­bilité de la chaîne qui doit assumer l’exactitude de ce qu’elle diffuse. Il est clair qu’il n’y a pas de sup­pression du droit au retour, mais un exercice du droit cor­res­pondant à une recherche de solution.

L’Europe a donc à cette occasion un rôle majeur à jouer. Nous devons agir sur nos partis poli­tiques et les pousser à adopter des atti­tudes plus cou­ra­geuses sur ce dossier. Nous devons les contraindre à ne plus faire chorus avec tout le dis­cours de légi­timité de la cause israé­lienne qui a lit­té­ra­lement envahi le champ de l’opinion publique à partir de la question sécu­ri­taire. Rap­pelons sans relâche que la sécurité des Pales­ti­niens est bien plus menacée que celle des Israé­liens et qu’il est de l’intérêt de ces deux peuples de par­venir à une paix équi­table. L’accord de Genève ébauche un projet sans doute amen­dable, mais qui répond dans ses grandes lignes aux exi­gences d’équité.

DÉBAT

Question sur la dis­cri­mi­nation à l’intérieur d’Israël et la situation des Arabes israéliens

Monique Chemillier-​​Gendreau 

Le principe de non-​​discrimination à l’intérieur de l’État d’Israël, affirmé dès la décla­ration d’indépendance, résulte d’une forte pression inter­na­tionale. Son adoption n’a jamais été sincère. Le projet sio­niste implique une dimension dis­cri­mi­nante qui s’est déve­loppée petit à petit pour se révéler de plus en plus forte. La situation des Arabes israé­liens en témoigne. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle on peut estimer que peu de réfugiés feront le choix d’exercer leur droit au retour en Israël. La plupart n’ignorent rien de la dis­cri­mi­nation que vivent les Arabes israé­liens et n’ont nulle envie de connaître cela.

Cette question soulève une nou­velle fois un point qui n’est pas suf­fi­samment traité et argu­menté dans les débats que nous menons. On laisse dire à l’opinion publique inter­na­tionale qu’Israël est une démo­cratie. On ne peut pas laisser dire une telle chose. Une démo­cratie ne consiste pas seulement en quelques recettes, avec des élec­tions, des partis politiques…

Regardons comment Georges Bush a imposé avec toute sa magni­fi­cence la démo­cratie en Irak. Les Nations unies ne sont pas en reste et imposent la démo­cratie au monde entier, y compris à des pays où les cultures poli­tiques sont différentes.

Aux Nations unies, il existe un service qui s’appelle « ingé­nierie démo­cra­tique ». Il consiste à envoyer des urnes dans les pays qui n’en dis­posent pas et où leur transport s’avère par­ti­cu­liè­rement dif­ficile du fait des routes coupées, notamment dans les pays tro­picaux pendant la saison des pluies. Les urnes n’arrivent donc pas dans les vil­lages dans les temps convenus et finissent par être bourrées avec n’importe quoi… Et on appelle ça « la démocratie » !

On ne peut pas accepter cela. La démo­cratie est une qualité de vie, un projet poli­tique com­plexe qui ne se réduit pas à quelques recettes consti­tu­tion­nelles. Et sous ce pré­texte, on parle d’Israël comme d’une démo­cratie, alors qu’il s’agit d’un État fondé sur des prin­cipes discriminatoires.

C’est souvent sur cette question que buttent les dis­cus­sions. Prenons, à titre d’exemple, un débat entre Yasser Rabo et Yossi Beilin, organisé à l’Assemblée nationale sous la pré­si­dence de Jean-​​Paul Cha­gnollaud et Alain Gresh avant le lan­cement de l’accord de Genève. Ayant posé les argu­ments du droit inter­na­tional, Yossi Beilin rétorque que, certes, le droit inter­na­tional est important, mais que le pro­blème est ailleurs. Et s’adressant à Yasser Abed Rabbo, il dit : « Vous com­prenez, nous, il nous manque quelque chose : nous voulons être reconnus. » Ce à quoi, il se voit répondre : « Mais comment reconnus ? Vous le savez, nous vous avons reconnus, le monde entier vous a reconnus et nous, les Pales­ti­niens, c’est un fait, nous vous avons reconnus. » Et Yossi Beilin ajoute : « Non, ce n’est pas suf­fisant, nous voulons être reconnus comme État juif.  » C’est alors que Yasser Abed Rabbo a eu ce mot ter­rible, qui est passé car les deux hommes s’entendent bien : « Mais qu’auriezvous dit si l’Allemagne d’avant-guerre avait demandé à être reconnue comme État aryen ?  »

L’argument a glacé tout le monde, mais il était imparable.

Lors d’un autre débat de la même teneur, un inter­lo­cuteur de la tribune m’a répondu ceci : « Mais Madame, il ne faut pas parler du droit inter­na­tional aux Israé­liens, ça les énerve…  » Israël est effec­ti­vement en porte-​​à-​​faux avec le droit inter­na­tional. Le fait même qu’Israël sou­haite être reconnu dans sa spé­ci­ficité eth­nique est contraire au droit international.

Mais ce qui demeure incom­pré­hen­sible, c’est la pas­sivité de la com­mu­nauté inter­na­tionale qui n’hésite pas à parler d’Israël comme d’une démo­cratie et occulte par consé­quent les dis­cri­mi­na­tions dont nous parlons. Or, celles-​​ci sont expli­ci­tement inter­dites dans la Charte des Nations unies.

Question sur les frontières et la définition juridique d’un État

Monique Chemillier-​​Gendreau

Il est par­ti­cu­liè­rement com­pliqué de définir selon une approche juri­dique un État. Par exemple, il y a fort long­temps, la Cour de La Haye a été saisie d’une affaire entre le Gua­temala et le Lich­ten­stein, lequel avait attaqué en justice le premier. Et la Cour s’est alors demandée si le Lich­ten­stein était bien un État alors qu’il n’avait ni monnaie, ni armée, ni ambassade. Fina­lement, la Cour a décidé qu’il s’agissait d’un « micro-​​État » et que sa requête était donc recevable.

Il n’existe pas de véri­table défi­nition d’un État en droit inter­na­tional. Un État se définit par son effec­tivité et sa sou­ve­raineté. Un certain nombre d’États n’ont, par exemple, pas de consti­tution écrite.

En revanche, les fron­tières sont une condition déter­mi­nante. Au début des années 1970, je faisais partie d’un groupe de juristes qui avaient été sol­li­cités pour répondre à la question sui­vante : qu’est-il pos­sible de faire pour bloquer la poli­tique israé­lienne ? Nous avions été quelques-​​uns à pro­poser de s’inspirer de ce qui avait été fait pour l’Afrique du Sud contre l’apartheid, non pas en mettant Israël à la porte des Nations unies mais en l’empêchant de voter à l’Assemblée générale.

Pour l’Afrique du Sud, cela s’est passé au moment les mandats des délégués de chaque pays ont été exa­minés. Une Com­mission est en effet chargée de vérifier la validité des mandats afin d’éviter l’intrusion de far­felus repré­sentant de faux pays. On a dit au délégué d’Afrique du Sud : « Pardonnez-​​nous mais vous venez d’un pays, certes sou­verain, mais dont la poli­tique ne répond pas aux cri­tères de la Charte des Nations unies. Or chaque membre se doit d’en res­pecter les règles, notamment en matière de dis­cri­mi­na­tions. Par consé­quent, vous n’aurez pas le droit de vote. Votre mandat n’est pas correct. »

La même chose a été sug­gérée pour Israël en s’appuyant d’une part sur les dis­cri­mi­na­tions et d’autre part sur l’absence de fron­tières définies. Mais cette pro­po­sition n’a pas été retenue. On peut le regretter car elle aurait été pro­ba­blement très efficace. C’est également cette année-​​là qu’a été votée aux Nations unies, sous la pression des pays arabes, une réso­lution assi­milant le sio­nisme à une forme de racisme, une réso­lution annulée il y a quelques années.

La question des fron­tières doit être posée en gardant à l’esprit que le titre d’Israël, sur son ter­ri­toire de la réso­lution 181, n’est pas achevé puisqu’il n’est pas validé par l’accord des déten­teurs de la sou­ve­raineté, les Pales­ti­niens. Pour cer­tains, dire que ce titre est incomplet, revient à dire qu’Israël n’existe pas. Je ne dis pas du tout cela, au contraire, Israël a un droit à l’existence car il y a une effec­tivité de cet État. En revanche, j’entends par là que, dans le cadre d’un accord de pays, l’État israélien est demandeur car il a besoin de l’accord des Pales­ti­niens pour achever son titre juridique.

La question de la nationalité et le droit au retour

Monique Chemillier-​​Gendreau

Un des éléments de solution au droit au retour réside dans la natio­nalité. En sup­posant, et cela tient pour l’instant du rêve, que l’accord de Genève entre un jour en vigueur, les réfugiés pales­ti­niens exer­ceront leur droit au retour en res­pectant le délai imparti de deux ans. Un tel choisira de partir en France ou au Canada, un autre de rester en Jor­danie ou au Liban. Une telle solution reste à négocier car elle demeure condi­tionnée à l’acceptation par les pays concernés de leur donner la natio­nalité. Les réfugiés auraient alors une identité nou­velle de la même façon qu’un individu demandant la natio­nalité d’un autre État.

Hérite-​​t-​​on du droit au retour ? C’est une question impor­tante. Et la réponse du droit est : non. Les droits humains sont des droits indi­vi­duels, per­sonnels. Donc, ne béné­fi­cient de ce droit, que les gens ayant été chassés ainsi que leurs enfants mineurs, ce qui dégonfle en partie le pro­blème. On ne peut pas rai­sonner de cette manière. Une fois majeur, l’enfant né et ayant grandi en Jor­danie ne béné­ficie plus du droit au retour, il est né ailleurs. Autrement, nous n’en finissons jamais.

Il règne une cer­taine opacité sur cette question dans la pensée poli­tique contem­po­raine, liée en partie à l’origine du pro­blème juif. Lorsque des amis juifs me disent : « Nous sommes des vic­times », je leur réponds : « Non, vos parents étaient des vic­times. » Et je dis la même chose à mes amis antillais lorsqu’ils affirment être vic­times de l’esclavage. « Non, vos grands-​​parents, vos arrières grands-​​parents l’étaient, pas vous ». Être le des­cendant d’une victime ne fait pas de soi une victime. Et le droit est destiné à cla­rifier cela.

Cer­taines choses se trans­mettent, les biens finan­ciers, les patri­moines, mais en aucun cas ce qui relève du droit per­sonnel et à plus juste titre, ce qui relève d’une atteinte per­son­nelle. Le dommage au bien, quel qu’il soit, se transmet, contrai­rement aux atteintes à la per­sonne. Nous vivons quand même dans des civi­li­sa­tions indi­vi­dua­listes. Et sur ce point, force est de constater qu’une cer­taine confusion anime les esprits.

Question sur le rejet de Genève par Ilan Pappé

Monique Chemillier-​​Gendreau

Il m’est dif­ficile de débattre de cette question dans la mesure où je n’ai pas eu connais­sance des argu­ments qu’il a avancés pour rejeter l’accord de Genève. En revanche, à partir du moment où j’ai com­mencé à étudier les accords et à déclarer que sans en être tota­lement par­tisane, ils me sem­blaient constituer une base de travail inté­res­sante, de nom­breuses per­sonnes m’ont inter­pellées. « Attention, voyez ce mail de Michel War­shawski qui est contre Genève… » C’est une per­sonne que je connais très bien. Mais on ne peut pas dire qu’il soit contre les accords. Il dénonce sim­plement les mani­pu­la­tions dont ils ont fait l’objet en Israël, y compris parfois par les négo­cia­teurs eux-​​mêmes qui, trop frileux à exposer le fruit de leur travail et à affronter leur propre société, ont biaisé et truqué leur discours.

À l’occasion du sémi­naire qui s’est tenu à Ramallah, était pré­sente une socio­logue alle­mande ara­bi­sante qui tra­vaille à Jéru­salem depuis quelques années. Elle avait une approche très inté­res­sante car extrê­mement cri­tique, voire même agressive à l’égard des Pales­ti­niens. Elle exprimait le reproche suivant : « Pourquoi êtes-​​vous allé faire cet accord sinon pour répondre comme des petits chiens qui répondent à leurs maîtres à l’injonction donnée par Israël à travers l’argument qu’il n’y a pas d’interlocuteur pales­tinien ? » Ce n’est pas com­plè­tement faux. Il y avait de la part des négo­cia­teurs pales­ti­niens cette intention de démonter cet argument devenu très répandu en Israël.

Si cet embryon d’accord qui constitue une réelle base de dis­cussion est voué dans l’immédiat à l’échec, il n’est pas impro­bable qu’on le res­sorte plus tard des cartons. Cela se pro­duira dans plu­sieurs mois, voire peut-​​être plu­sieurs années. Quoiqu’il en soit, il s’agit bel et bien de l’avancée la plus impor­tante de cette der­nière décennie, on est allé plus loin qu’à Camp David ou Taba. En outre, il existe un support papier que l’on peut juger sur pièce.

Bernard Ravenel

À Taba, on a poussé plus loin qu’à Genève la question de la res­pon­sa­bilité d’Israël dans l’expulsion de 1948 et sur la for­mu­lation de la recon­nais­sance du droit au retour. Cela m’a été confirmé par Nabil Shaat, négo­ciateur à Camp David et à Taba, et qui l’a lui-​​même signifié à Yossi Beilin. Il s’agit d’un point his­to­rique et poli­tique essentiel, sous-​​estimé dans l’accord de Genève.

Monique Chemillier-​​Gendreau

C’est notamment pour cette raison qu’il faut se garder de consi­dérer cet accord comme garan­tissant la fin des conten­tieux. Il est au contraire important de conserver la pos­si­bilité d’un recours au conten­tieux pénal.

Question sur les dédommagements

Monique Chemillier-​​Gendreau

Toute idée de dédom­ma­gement suppose la res­pon­sa­bilité. En ce sens, les négo­cia­teurs ont fait preuve de bonne foi et d’une grande habileté, afin de ménager les sus­cep­ti­bi­lités. Outre le fana­tisme des colons, ne sous-​​ estimons pas le fait que les Israé­liens sont des écorchés vifs, par­ti­cu­liè­rement rétifs à ce genre de mise en cause. Or, le dédom­ma­gement suppose une recon­nais­sance implicite de leur res­pon­sa­bilité. Ce n’est pas écrit noir sur blanc, mais le résultat est sen­si­blement le même.

Question sur la fin du droit au retour

Monique Chemillier-​​Gendreau

Il est faux de consi­dérer que Genève achève l’histoire de la Palestine. Le danger, bien réel celui-​​là, tient plutôt à l’absence d’accord qui met­trait défi­ni­ti­vement un terme à l’histoire de la Palestine. L’ampleur du désespoir n’est plus à démontrer. Nous en avons conscience. Mais l’utopie aujourd’hui est de croire à la sortie du tunnel. Encore une fois, il existe une dif­fé­rence entre dire que cet accord est parfait, qu’il va se réa­liser et dire qu’il mérite d’être discuté.

Question sur la situation juridique de l’Autorité palestinienne

Monique Chemillier-​​Gendreau

Le droit inter­na­tional est un droit entre États. Nous avons donc un État d’Israël, reconnu par la com­mu­nauté inter­na­tionale et un État de Palestine, auto­pro­clamé en 1988. Durant la der­nière décennie, les Pales­ti­niens ont plu­sieurs fois suggéré de se repro­clamer, ce qui est une aber­ration pour tout juriste. L’État pro­clamé en 1988 a été reconnu par une cen­taine d’États. Cette confusion, opérée par les offi­ciels pales­ti­niens pendant Oslo, est une grave erreur poli­tique. L’État reconnu aurait dû se com­porter comme un État, signer des conven­tions inter­na­tio­nales, par exemple, et exister dans la sphère inter­na­tionale. Ce ter­rible manque de confiance en soi fait évidemment le jeu d’Israël et de tous ceux qui déclarent qu’il n’y a pas d’interlocuteur palestinien.

Pour sortir du conflit, juri­di­quement et poli­ti­quement, il est néces­saire que les États voisins fassent preuve d’un soutien cré­dible mais également que les 43 Pales­ti­niens retrouvent la confiance qui leur manque pour se main­tenir sur une ligne cohérente.

Ce qui est inté­ressant dans la pro­cédure de la Cour inter­na­tionale de Justice, c’est que la Palestine est consi­dérée impli­ci­tement comme un État. En effet, il est dit, au sujet des demandes d’avis consul­tatifs, que les États et orga­ni­sa­tions inter­na­tio­nales peuvent pré­senter des docu­ments écrits et des exposés oraux. Et la Palestine a été admise à pré­senter un exposé oral de trois heures, avec au préa­lable un document écrit.

(fin de l’enregistrement)